中国灾害管理政策变迁—— 基于1949-2016年的政策文件计量分析外文翻译资料

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中国灾害管理政策变迁——

基于1949-2016年的政策文件计量分析

张强等

摘要：本文通过对5472份灾害管理领域相关政策文件进行定量文献计量分析，全面回顾了中国1949年至2016年自然灾害所引发的灾害管政策体系。文章确定了中国灾害管理体系的四个阶段，主要集中于农业、经济发展、政府和专业能力建设以及灾难治理，深入讨论了四个阶段政策变化的特点和影响因素。本文不仅为了解中国灾害管理体系的动态政策变化提供了量化基础，特别强调了治理能力，而且根据2015-2030年仙台减灾框架和可持续发展目标，为探索转型潜在途径做下铺垫。

关键词：文献计量分析;中国;灾难治理;灾害管理;政策改变;政策文件

1.引言

仙台减灾框架提出：风险治理是2015-2030年风险削减的核心要素。风险治理在国家、地区与全球范围对灾害管理的效果和效率产生重要影响。(UNISDR 2015)公共政策是政府用来构建可持续治理结构的主要工具。全球范围来看，当今的灾害治理政策来源于长期、多轮的政策演化，其中危机状况是政策循环变迁的主要推动力。(Henstra 2011)学者越来越多的关注与灾害管理领域的公共政策变迁，试图解释长期的政策稳定与变迁原因。(Porfirrsquo;ev 1998;Britton 2007; Haddow et al. 2008)

中国是一个灾害多发的国家，其中超过70%的城市和50%的全国人口居住于受地质、气象等自然灾害影响的地区。(MCADR 2008)如此频繁、复杂、严重和广泛的受灾情况在世界范围内罕见。(Li 2008)在历史上，中国的减灾工作主要由政府部门主导。自隋朝、唐朝以来的粮食存储系统，到十八世纪的救灾系统，政府部门持续主导着救灾等系列工作。(Will 1990)自中华人民共和国建国以来，大量的自然灾害一方面给国家造成了大量的经济、社会损失，另一方面也给政府的政策学习带来机会，促进从早期的被动灾害应对到灾害管理与治理的转型。(Zhang 2015)通过政策文件的计量分析，本文分析自1949年以来，中国的灾害应对政策的变化与趋势。本研究致力于客观梳理历史上灾害领域政策的演进，促进对灾害政策演进阶段的了解，并在仙台减灾框架的指导下，探索今后的政策演进方向。

在文献计量方法起初广泛应用于图书和情报领域，广泛应用于共引分析中。(Osareh 1996;Cronin2001; Pagel and Hudetz 2011)对政策文件的文献计量分析有助于揭示政策发展的模式和轨迹，并已广泛应用于科学政策领域、环境变化(Law et al. 1988)、神经科学(Goacute;mez et al. 1990)、公共健康(English and Pourbohloul 2017)等领域的研究中。由共引分析法产生的共词分析，也常应用于政策分析中。(Coulter et al. 1998; Ding et al. 2001)

本研究主要研究一下问题：1、自中华人民共和国建国以来，在灾害管理政策中是否存在不同的阶段？2、不同阶段的政策重点是什么？3、在灾害管理政策网络中，不同政府部门和机构有哪些关系变化？

2.中国的灾害管理政策变迁模式

灾害是一种内在的社会现象，其根源在于社会结构，因为它们反映了社会变化的过程。(Tierney 2007)在某种程度上，灾难被视为一场具有毁灭性结局的危机。(Tierney 2007)与常规决策相比，信息不对称和紧急需求可能引发决策困境。自上而下的政策制定体系可能会使情况变得更糟，这促使政策制定者重新考虑中央政府、地方政府和社会之间的互动。(Zhang and Zhang 2008)因此，灾害也有可能为结构变化带来机会：危机，同时可能成为政策变迁的机会之窗。(Kingdon 2003)

传统的政策变迁研究，主要采用倡导联盟框架(ACF)、中断平衡理论（PET）以及多源流理论（MS），这些理论致力于解释政策变化或维持的潜在原因。但是，由于对微观过程、制度约束和边界关系的分析缺陷，这些方法仅成为阐述更全面理论的起点。(RealDato 2009)如何探索政策变化的轨迹、变化的不同阶段的特征以及内因，是一个复杂的难题。中国和西方的政治体制存在差别，但是和西方一样，一个焦点事件自身并不能够推动政策议程。(Elder and Cobb 1983)焦点事件需要和其他因素结合，例如政治流、政策流或者政策家推动才能改变政策议程。(Kingdon 2003)

焦点事件可以促使政府对灾难做出反应，因为人们倾向于认为重大事件应该产生积极的政策变化，以防止类似事件或不良影响的再次发生。(Birkland and Warnement 2013a)无论一个国家的政治体制如何，焦点事件仍然是一个有用的概念框架，可以解释范式转移和政策变化。中国政府内部政策转变的关键决策是通过复杂的协商过程实现的，而这一过程往往是学术界无法企及的。因此，利用焦点事件作为研究中国环境中灾害管理政策变化的指导框架是非常有用的。

3.研究方法

笔者使用北大法宝政策法规数据库，通过关键词搜索“灾害”，筛选出5472份可用于研究的政策文件，每一份包括政策关键词、政策出台部门、效力层级、适用范围、出台时间、是否有效等信息。运用文献计量分析，通过社会网络分析方法，结合政策重点和部门间合作网络，刻画了我国灾害管理演进的轨迹和阶段。期间主要使用了共词网络分析和聚类分析。

4.研究发现

图一展示了1949至2016年以来，灾害管理相关政策的出台数量变化。根据统计结果，1949年至1978年灾害管理政策出台数量保持稳定；1979年开始，相关政策数量逐年增加；2003年政策文件数量显著增加，并在2008年达到顶峰（当年660份相关政策出台）；2008年后，相关政策出台数量减少并出现波动。基于此，笔者初步将中国的灾害管理系统划分为上述四个阶段。

4.1阶段一，1949-1978

表一显示了该阶段具有高度数中心性的关键词：

图二的聚类分析结果显示，阶段一是一个以出台农业保护生产政策文件为核心的时期，包括：（1）“生产合作子群”；（2）“春季生产子群”；（3）“防洪抗旱子群”；（4）“集中供销子群”。

图三的网络分析结果显示，该阶段存在三个主要的政策制定部门分组：（1）包括中国共产党中央委员会和国务院；（2）围绕着农业部，辅以粮食部和全国供销合作社联合会；（3）第三个分组内务部和财政部。除中共中央和国务院外，农业部、内务部、粮食部和财政部都是灾害管理的中央部门。

1950年2月27日，一个主要的救灾协调组织——中央灾难救济委员会正式成立。自上而下的群众动员方式成为中国政府开展救灾和救灾活动的标志性路径。当时，由副总理董比武指导委员会，而内务部则负责委员会的日常运作。图四展示了当时内务部在灾害政策出台的合作关系，其中与农业部保持较紧密的合作关系，表明保护农业生产是该阶段灾害管理的重要目标。

4.2阶段二，1979-2003

正如表二所示，农业是与农业部门相关的唯一关键词，它具有高的中心性。但同时，越来越多的新出现的关键字与经济发展有关，包括工业、国家经济规划、商业，以及与综合社会发展有关的关键字，包括文化、教育、科学和技术以及健康。

对关键字网络的进一步的聚类分析揭示了四个关键子群:(1)“经济发展子群”；(2)“多元农业子群”； (3)“灾害响应子群”；（4）“金融管理子群”。相比之下，灾害响应小组的平均度中心性较小，包括“地质灾害”、“地震”、“监督管理”、“法律责任”等关键词，这反映在国家地质灾害防治规划文件中。从聚类分析可以看出，在这一阶段中，灾害救助相关的关键字并没有成为突出的关键字，这也反映了中国政府采取基于动员的救灾方式的延续。

图六显示了此阶段中核心的政策制定部门分组：（1）围绕着中国共产党中央委员会和国务院的分组，国务院与国务院有关部门在该领域发挥更突出的行政作用；（2）主要围绕国家发展和改革委员会和财政部，辅以水利部、国家教育委员会、国家经贸委等部门的分组；（3）围绕民政部，由中国地震局和建设部的多部门协调支持的分组；（4）围绕公安部，辅以卫生部等多个部门的分组。

图七显示了以民政部为核心的灾害管理相关政策出台的合作关系。此阶段合作关系进一步增加，其中民政部与财政部合作最为紧密，因为这两个部门联合发布大量有关防灾、减灾、救灾的政策文件，如救灾物资中央储备管理办法。在这一阶段，这些政策的重点与经济发展为中心的国家战略是一致的。

4.3阶段三，2004-2008

2003年SARS危机促使中央政府展开了广泛的危机学习，并建立了全国性的应急管理体系。大量学者将2003年视为中国危机管理的转折点。(Zhang 2015)

表三显示，此阶段早期预警、应急预案、应急管理成为新的核心词汇，表明中国对其应急管理体系进行了升级，形成了垂直扩展至各级政府和水平覆盖多个职能部门的应急管理系统。由图八所示，根据聚类分析结果，具有典型经济特征的子群被多元的子群替代，包括城市、基础设施和农业等子群，以及在地质灾害和安全生产方面更加突出和专业的子群。地质灾害子群强调灾害发生后的风险评估和保护措施，更强调日常监督和管理。“应急管理”、“防灾减灾”等关键字的出现标志着灾害管理系统的建立。但是，由于顶层设计，国务院应急办和地方各级政府的应急办公室仍然是内部部门，并没有形成一个独立的、突出的子群。值得注意的是，森林防火及其相关关键字组成了一个林业子群。同时,人居环境和城乡协调发展也发展成为一个显著的子群体。

图九显示了此阶段中核心的政策制定部门分组：（1）以国家发展和改革委员会为中心的政策性小组，包括财政部、公安部、国家工商行政管理总局；（2）政策制定小组围绕国家安全生产管理总局和国家煤矿安全管理局，包括科学技术部、民政部，其为煤矿工业和其他相关行业提供政策指导和监督，以避免由自然灾害诱发的灾害引发的次生灾害；（3）以国务院和中央委员会为核心的政策制定小组；（4）卫生部第一次成为政策小组的中心，并与多个部委协调。

图十显示，国家减灾委员会和国家发展和改革委员会都是新成立的部门，后者与民政部有着最密切的合作关系。这反映在第十一个五年计划中对应急响应和救灾的国家要求,其中对日益紧迫防灾、减灾和救灾任务,提高社会应急管理体系等提出了明确的要求。

4.4阶段四，2009-至今

如表四所示除了“地质灾害”、“地震”、“防灾减灾”等关键词。一系列新的关键词拥有着较高的中心性，包括“人类居住环境”、“城市规模”、“城乡协调发展”。与此同时，“商业保险”和“法律责任”等关键词也成为该榜单的一部分，标志着一个以法律为基础的多部门灾害管理格局的出现。

如图十一所示，汶川地震后地震灾害领域灾害政策成为核心内容，地质灾害子群继续成为热点，重点是风险评估和恢复项目，以及更强调对潜在危险和紧急任务分配的常规搜索。具有经济发展特性的子群被多样化子群替代，包括城市发展子群、人居环境子群、基础设施子群。汶川地震和南方冰雪灾害持续引发相关政策子群的产生。

图十二显示了此阶段中核心的政策制定部门分组：（1）以国务院为中心的小组；(2)围绕民政部和财政部产生的新政策制定小组；（3）围绕国家发展和改革委员会和国家安全生产管理总局制定的决策小组。这表明，灾害管理已成为国家机构的正常职能，国务院、国家发展和改革委员会、财政部都是政策小组的中心。

图十三展示了和民政部与其他部门协同情况的剧增，包括专业部门以及综合管理部门，例如：国家广播电影电视总局、国家森林防火总局、人力资源和社会保障部、人民解放军总政治部、全国工业联合会、住房和城乡建设部等新增设的部门。这表明国家发展和改革委员会和财政部在这一阶段提供了强有力的支持，后者与民政部有最密切的合作。例如，民政部和财政部联合发布了《关于社会救助暂行办法》实施的通知，进一步突出了救灾制度，加强了社会参与。此外，中国国家减灾委员会进一步发挥协调作用，与民政部合作发布重要任务文件，如综合减灾示范社区、重大自然灾害损失评估统计系统等。

5.讨论

5.1阶段一：关注农业领域

分析结果表明，这一阶段的农业生产与灾害政策之间存在高度的相关性，这与当时中国的政治、经济、自然灾害等客观因素密切相关。1949年中华人民共和国成立时，基础设施和经济基础相对薄弱，国民经济在很大程度上依赖于农业的稳定发展。农业的脆弱性将危及国家的稳定。频繁的自然灾害诱发灾害对农业、当时的经济支柱和中国人民的安全构成了突出的威胁，迫使政府将灾害政策和管理的重点放在农业生产上。1949年，中央政府发布了《国务院关于生产减灾的指示》，1950年关于以生产为导向的减灾工作的补充说明明确指出，“灾害管理是几百万人的生存问题，是一个对受灾地区新的民主制度的稳定极为重要的问题。”说明将灾害防治视为政体稳定的重要影响因素。尽管中国经历了“大饥荒”（1959-1961），唐山大地震（1976）等重大灾害，在制度层面上灾难管理并没有受到重视，因为“指挥政治”的意识形态仍然占据主导地位。公众对减灾意识淡薄，有些人认为“人可以征服自然”。“在动荡中，”国家没有能力处理这些问题。(Zhang 2003,p. 21)

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