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1. 研究目的与意义、国内外研究现状（文献综述）
本课题的意义、国内外研究概况、应用前景等
1、课题意义
1.1研究背景
2014年，习近平总书记在视察北京城市规划时指出：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划”。城市发展转型有赖于城市公共政策的统筹和引领，城市规划作为城市最重要的公共政策之一，是指导城市转型发展的重要纲领[1]。在社会主义市场经济体制下，总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一，其内容和方法应以特定的时代背景为基础，进行相应的调整和改进，以适应社会经济发展的需要[2]。
1.1.1城市总体规划的基本概念、定位与作用
依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称为《城乡规划法》)，城市总体规划是对城市建设用地功能布局的整体、统筹安排；城市总体规划的空间载体属性决定了它在经济社会发展中发挥着至关重要的作用[3]。
《城乡规划法》赋予了城市总体规划在城市规划建设和城乡规划编制体系中重要的法律地位，并将城市总体规划定位为“城市政府在一定规划期限内保护和管理城市空间资源的重要手段，是统筹和调控城市各项建设的集中平台”[4]。《城乡规划法》的正式颁布使城市规划成为“城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是政府重要公共政策之一”[6]。
1.1.2公众参与的概念与作用
公众参与泛指以普通民众为主体，参与并推动社会决策和活动实施。党的十九大报告指出，中国特色社会主义要坚持以人民为中心，坚持人民当家作主，坚持在发展中保障和改善民生，这就意味着城市发展目标转变为建设幸福宜居城市，为人民谋求美好生活[7]，规划过程中更多的要让公众参与进来。公众参与有一个发展的过程，从没有参与或低水平的参与，到公众力量上升至决策层面的公众参与，从规划方案公示转向集体智慧的众筹[8]。就目前来看，国内在城市规划层面所开展的公众参与工作仍处于尝试与探索阶段，但主要方式与公众参与规划模式刚在我国出现时已经历过一番探索与转变，呈现出全新的面貌。
1.1.3 我国公众参与城市规划的发展
从现代历史上来说，我国第一部城市规划法是1939年国民政府颁布的《都市计划法》，它是城市规划的立法起源，是对西方城市规划理念的沿用。建国后，城市规划中公众参与的主要历程如表格1-1所示，公众参与范围不断扩大、相关法律不断完善，国家及政府越来越重视公众参与在规划中起到的作用。
表格1-1
| 时间 | 事件 | 内容或作用 |
| 1956年 | 国家建委《城市规划编制暂行办法》 | 对编制行为进行了规范 |
| 60年代 | 各地撤销规划机构，精简规划人员 |
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| 1966-1976年 | 文化大革命 | 城市规划工作基本停滞 |
| 1980年12月 | 《城市规划编制审批暂行办法》颁布 | 规划领域公众参与理念的确立 |
| 1984年1月 | 颁布并施行《城市规划条例》 |
|
| 1990年 | 《城市规划法》施行 | 将城市规划的公布作为审批规划前的法定步骤 |
| 1991年 | 颁布《城市规划编制办法》 | 公众参与不再局限于总体规划，将多方案比较、经济技术论证和广泛征求有关部门和当地居民的意见纳入城市规划编制中，公众参与的范围扩大 |
| 2006年 | 颁布《城市规划编制办法》 | 从操作层面上明确了公众参与 |
| 2008年 | 《城乡规划法》施行 | 公众参城市规划在法律层面上得到了确立。首次提出了城乡规划报送审批时要附意见采纳情况和理由。 |
| 2016年 | 中央城市工作会议 | 规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与 |
| 国务院发布《进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》 | 国务院提出发挥专家和公众力量，完善社会参与机制。 |
1.1.4“互联网 ”时代公众参与面临的新形势
2015年7月14日，国务院印发《国务院关于积极推进“互联网 ”行动的指导意见》，互联网与传统行业深入融合的方式影响了各行各业。同样的，网络技术和信息系统技术也被更加广泛地应用于规划决策与信息收集中，大量的规划支持系统（Planning Suppt Systems）得以开发。在这之后，规划支持系统演变成了“规划信息平台”（Infmation Tool）、“交流互动平台”（Communicating Tool）、“城市模型”（Modeling Tool）三种类型。互联网技术为规划领域提供了一个人开放、共享、公平的互动平台，为公众参与城市规划编制带来了巨大的机遇。另一方面，随着城市规划从增量扩建转变为存量更新，规划师与政府将面临更多的公众利益问题。而我国的城市规划编制仍是一种以政府、专家为主的自上而下的“精英”模式，公众只能被动的参与城市规划。
网络的便捷与高效对许多传统行业带来了巨大冲击，通过发挥互联网在资源配置中的优势，以互联网为基础设施和实现工具，多种传统行业重获生机，并衍生出一系列诸如电子商务、O2O、在线旅游等的新经济形态。“互联网 商业、交通、医疗、教育”的成功案例彰显了“互联网 ”的强大威力，“互联网 ”作为一种新的发展模式已经得到了社会大众的普遍认可。然而，“互联网 政务管理”的研究在文献及研究中很少提及，“互联网 ”作为一种新型公众参与模式还有待拓展。
1.2研究意义
近年来，北京、上海、武汉等城市先后启动新一轮总体规划，注重顶层设计、搭建多元平台、发挥专业优势、创新反馈机制，将公众参与的理念贯穿规划启动阶段、编制过程阶段、初步形成阶段等城市总体规划编制的每一个环节，呈现参与过程全程化、参与角色多样化、参与渠道畅通化、参与模式多元化等特点，总体形成多元共治、良性互动的治理格局。随着互联网的普及，各种“互联网 ”途径应运而生，以互联网为媒介采用多种方式开展广泛深入的公众参与，影响广泛，社会反响良好，成效明显，其经验值得其他城市参考借鉴，这种模式及特点值得分析研究并且推广应用。
（1）“互联网＋”模式在与传统产业碰撞融合中，己经积累了一些成功经验，传统产业也在积极寻求以“互联网＋”模式带来创新与变革。“互联网＋规划行业”的尝试与探索可以为互联网与政府管理工作的结合提供参考。
（2）研究“互联网＋公众参与规划”的可行性，通过互联网的便捷性和可达性使更大宽度、广度和深度的公众参与成为可能，探索有效的发展路径，从而推动公众对规划的参与从表层走向实质，推动城市规划实现“以人为本”的发展。
（3）促进政府职能转变。“互联网＋公众参与规划”，可以让政府机构通过网络，与公众网上交流和沟通，掌握公众的所思所想，及时了解社会动态，及时完善工作制度。同时，提高政府的执政能力，增强政府的自信力、公信力，提高政府处理危机和公关能力，树立政府形象，提高群众的满总度。
（4）提高政务公开的水平。“互联网＋”公众参与规划，让政府机构的管理处于公众监督的目光之下，依法公开必须公开的管理制度和办事程序，市民坐在家中上网，就可以解决过去“跑断腿”都办不到的事情。例如，可以在互联网咨询与自己有关的城市规划决策；参与城市规划的制定，提出合理化建议；申请自己需要的城市规划资料；甚至完成建设项目的城市规划报批手续。
综上所述，“互联网＋公众参与规划”的价值和意义在于，充分利用互联网的国际化、规模化、智慧化、公开性、导向性特征，建立开放性、民主性的参与平台，倒逼政府改变传统的思维模式和治理方式，创新制度机制，加快制定相应的政策措施，提高决策透明度和公共管理水平，使互联网平台既能方便公众，为公众服务，又能汇集民智，助力规划工作。
2.国内外研究进展
2.1国外研究综述
国外的学者们普遍将城市规划领域内的公众参与看作公民最基本的权利。他们认为，城市居民通过合理的渠道有序地参与到规划的全过程中是城市规划的关键环节，政府的相关部门和人员必须广泛听取公民的看法，将其中有意义的部分合理的在城市规划的决策中体现出来。
2.1.1国外公众参与研究历程
公众参与是一种民主模式，源于古希腊雅典，早起英国哲学家约翰洛克、、德国哲学家黑格尔、尤尔根哈贝马斯等人一致认为公众参与可以让公共部门切实了解民众关心的问题，得到公众的理解与接受，有助于解决矛盾冲突，使公共决策合法化、合理化。[9]
20世纪90年代，随着互联网迅猛发展人们的行为方式也随之改变，信息给世界带来了一次数字革命，国外学者开始探讨网络对于公共管理的影响。有学者认为网络将扮演重要角色，为人们带来社会和政治的专业知识，解决信息不对称的问题，[10]互联网的技术进步，其意义是划时代的，它将使政府的权力空间压缩，将更多的权力授予公众，为直接民主的实现提供技术支持和环境营造。[11]
在城市规划领域，公众参与的观点也层出不穷。1947年，英国的《城市规划法》规定公众有权对不满的城市规划决定提出上诉，对公众对城市规划发表意见权力在法律层面进行确立。这一时期，政府通过开放咨询的方式增强公众对规划的认可和支持，从而达成规划共识。1965年，大卫杜夫著有《倡导规划与多元社会》一文，指出公众参与政策的制定和实施，制度和立法，与物质建设和经发展对城市的发展同样重要。1969年，《斯凯夫顿报告》发表，公众开始作为决策影响者的身份参与到规划决策中，与政府共同进行决策。但是，在实践中，倡导规划暴露出弱点，公众参与仍停留在对规划项目方案的选择层面，却无法改变规划项目的确立。因此，1972年，Goodman在《规划师的背后》中，借美国巴尔的摩的一条高速公路建设为例，指出了倡导规划的局限，提倡全民的参与。[12]在解放规划理念基础上，基于自治民主的理念，索萨提出了自治规划，并被巴尔塔扎尔进一步深化，提出由公众自己决定参与的规则，从而真正做到按自己的意愿参与规划。[13]
2.1.2 国外公众参与研究现状
从国外公众参与的研究来看，如今学者们对公众参与普遍持肯定态度，学者们讨论的焦点在于参与的方式和程度。有的学者认为，广泛的公众参与在现代社会是不实际的，并且动摇民主政治体系。比如，密尔怀疑直接民主可以为管理一个现代政治系统而形成基础，这一观点表述了通过直接参与的自我管理方式，被参与者的数量、地理和实质的限制牵制住了，一个代表性的系统是民主政府唯一可行且合意的选择。[14]另一种观点强调“直接的民主”，这一观点结合了雅典城邦和卢梭、托克维尔的观点，认为参与反映了在政府进程中公众参与的权利一一表达观点、被倾听、被通知决定和背后的原因、批评和抱怨。
在城市规划领域的公共参与方面的研究，国外起步早、发展较为成熟和系统。不仅在理论领域建立了相对完善的体系架构，同时也在实际操作中用实践结果对理论体系做出了补充。实践证明，随着时代的发展和进步，国外学界与时俱进、不断推陈出新，对以往的传统参与理论进行完善，或是提出新形势下的参与理论研究。这些都为我国的研究树立了模范，值得国内学者借鉴和参考。
2.2国内研究综述
1960年代开始，欧美城市规划中参与式民主的理论和实践逐步兴起，这一趋势带来了对我国城市规划公众参与的探讨。1990年代以来，我国学者对城市规划领域中的公众参与进行了大量的研究和尝试，特别是2007年颁布的《城乡规划法》，更是从法律体系层面明确了公众参与在“城乡规划实施”和“监督实施”中的法律地位，也在很大程度上推动了公众参与在城市规划实践中的应用。比如厦门的PX项目，以及都江堰灾后住房重建案例都较好的体现了城市规划实践中公众参与的作用，并取得了很好的效果。但是，我们还需要清楚认识到，由于政府意志的强势、公众参与意识相对薄弱、参与组织模式和平台搭建以及配套规范体系不完善等原因，使得公众参与规划在我国仍然处于“告知阶段”，或者说象征性意义大于实际意义。
2.2.1 国内公众参与研究研究历程
20世纪80年代开始，国内学者开始研究公众参与问题，并取得了一些成果。在城市规划公众参与方面，2003年，陈志诚对国外公众参与城市规划的理论和经验进行了总结分析；2009年，蔡定剑研究了欧洲部分城市规划公众参与的制度[15]。刘刚和郑国通过分析规划模式和公众参与模式，提出在利益相关者不明确的规划中，提高公众参与的有效性，要从平衡各方利益和整合知识的角度进行[16]。张逸在分析“上海2035”城市总体规划公众参与时指出，上海市在2035总体规划中实现了全程的公众参与，但是还是被动式的[17]。2018年，中国人民大学公共管理学院叶裕民教授在城市治理与规划转型一文中，再一次提出城市治理要以人民为中心，指出当前公众参与不够是影响规划实施的重要因素之一。
杜文蕾提出采用网站、文件和展览等方式，作为政府向公众公布规划方案的方式，重视征求各方面意见，同时重视及时进行反馈和调整。[18][19]陈剩勇等认为，互联网传播技术，使公众与政府、公众与公众直接沟通成为可能，全面参与和沟通成为可能，这和协商民主的思想有相通之处[20]。2015年，中国政府启动“互联网 ”行动计划，作为一项战略决策，在新的条件下，为经济发展创造新引擎，是顺势而为。
在国家系统内部，大多数政府部门开始采用内外网结合的工作方式，有的政府部门建立了基于互联网的业务管理系统，，越来越多的采用大数据分析。[21]但是，一方面互联网能使参与成本降低，监督政治，更加方便对公众不同利益汇总；另一方面互联网的特点也会造成参与不均衡或者理性不足。陈保中和韩前广按照性质，将互联网时代的公众参与归纳为抗争性和认同性两种，指出，互联网时代，网络的集聚使政府要改变治理模式，使决策过程转变，成为凝聚共识的过程[22]。2017年，国务院印发政府网站发展指引，提出了互动交流的要求，搭建统一的互动交流平台，体现了国家对公众参与中加强互动的肯定认识。
2.2.2国内公众参与研究现状
目前，我国城市总体规划公众参与研究存在观点趋同、缺乏系统框架、角度集中等问题。目前与公众参与有关的研究基本从以下几个方面出发：公众参与主角如何互动、公众参与的途经研究、公众参与权的实现机制、公众参与有效性如何让提高、从制度建设的角度分析公众参与机制完善、风景区、历史遗产、总体规划等领域的公众参与研究机制探讨、总结我国公众参与的沿革与困境、对国外先进案例研究与总结。总体而言，对公众参与的论述趋同，新观点有待发掘。
近年来关于城市规划编制的研究基本围绕规划领域的热点话题展开。例如，探讨多规合一背景下城市规划该如何变革、规划编制该如何应对城市规划公共服务属性强化的压力、大数据时代城市规划编制的工作流程所需的变化、低碳城市要求下城市规划编制如何落实”等。总体上，对城市规划编制的研究较为零散，缺乏系统性的框架。现有的文献中对于公众参与城市规划编制基本以个案研究居多，缺乏广泛性的案例总结分析。选取国内已实践的典型案例，结合“互联网 ”这一背景阐述、并有针对性地提出保障对策的文献尚不多见。
①国内公众参与城市规划的内容
按规划编制与实施的阶段来看，不同阶段中公众参与的主题与深度各不相同。
在规划编制前期调研阶段，主要是征询社会公众对城市未来发展和规划编制的有关意见和建议，主要内容包括通过问卷调查等方法，深入到社会公众中汇总公众对城市各方面的需求和意愿，并以部门座谈、专家研讨等途径听取当地相关部门、领导的建议和意见；中期阶段主要是通过公众听证、市民论坛、部门座谈、专家研讨等方式，了解公众、部门及专家等相关方对于规划方案各方面的建议，协调相关方的诉求，最终选定规划草案；后期阶段主要是通过展览公告、网络公示等途径向公众公布规划方案，征询公众的意见，并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见，征询进一步完善成果的建议。传统的公告以在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公布的方式进行，但这不免存在规划成果过于专业、公告覆盖面窄、公众意见无法反馈等缺陷。互联网技术避免了公众参与在规划成果公示这一阶段过于形式化和表面化，通过创新社会互动模式和降低专业门槛提高了公众参与规划编制后期的及时性、有效性和多维性。
②国内公众参与城市规划形式与效果
现阶段，我国公众参与城市规划工作属于起步时期，基本属于形式参与。公众参与主要由政府部门向城市居民公布具体规划方案和规划决策，社会受众多处于被动接受城市区域规划工程名称、具体位置、规划方案以及技术经济标准等等，公众的建议一般通过信件上访或电话上访的形式反馈到政府部门，再由政府部门做出决定。这样的公众参与形式，违背了践行城市规划设计双向沟通的基本原则，社会受众很难及时地参与到城市规划工作当中，无法确保社会受众参与城市规划工作的广泛程度，受众参与工作具备很强的征性，公众几乎不具备话语发言权，零散的上方建议也很难被采纳，整体参与效果较差。
随着我国民主法治的不断发展，社会受众的发言权逐步扩大，形式逐渐转变为协商参与。城市规划工作中公众的参与方式逐步朝着多维度趋势发展，政府部门除了对具体规划方案进行定时定点公示之外，还委托规划设计部门组织城市规划预先咨询，采用问卷调查、座谈讨论、社会走访等形式对公众的态度和建议进行公开了解，允许社会公众以个人或团体的形式参与到具体规划方案的设计工作当中，将社会公众的建议进行整理，再有政府部门衡量各方权益，再做出最终决策。这样的方式，让公众具备较强的发言权，城市规划公众参与工作走入了普通群众当中，政府部门和公众的沟通从单相公示转变为双向交流，尽管公众不具备城市规划的决策权，但公众参与的整体地位得到了很大的提升，整体参与效果得到了逐步提高。
③国内公众参与城市规划方式
为吸引公众关注度、提高社会各阶层人士的兴趣，呼吁公众表达意见及看法，新一轮总体规划中公众参与的方式层出不穷，创意无限，不仅限于街头问卷调查、城市规划展览馆成果公示，还有城市论坛、专家研讨、城市沙龙、摄影比赛、绘画比赛等一系列与公众密切相关的活动，吸引广大公众参与，互动反响热烈，公众参与积极性相比以往有所提高。
3.应用前景
公众参与理论有着悠久的历史，随着公民权利意识的觉醒，公众已经不再甘于被动接受，参与政务管理的要求越来越迫切。城市规划作为与公众生活息息相关的一项公共事务，涉及到公众的切身利益，越来越多的公众萌生了参与规划管理的念头，政府也开始关注市民呼声，重视公众参与，学者们也对如何采取更有效的参与方式，使公众参与发挥应有的作用表现了关注。近年来，北京、上海、武汉等城市先后启动新一轮总体规划，注重顶层设计、搭建多元平台、发挥专业优势、创新反馈机制，将公众参与的理念贯穿规划启动阶段、编制过程阶段、初步形成阶段等城市总体规划编制的每一个环节，呈现参与过程全程化、参与角色多样化、参与渠道畅通化、参与模式多元化等特点，总体形成多元共治、良性互动的治理格局。随着互联网的普及，各种“互联网 ”途径应运而生，既产生互动，也提高公众对研究结果的认同感。以互联网为媒介采用多种方式开展广泛深入的公众参与，影响广泛，社会反响良好，成效明显，其经验值得其他城市参考借鉴。
从公共管理角度，探讨公众参与城市规划这一公共管理课题，研究解决当前城市规划工作因为专注技术过程忽视社会过程而导致社会矛盾突出的问题，显得十分迫切和必要。“互联网 公众参与规划”作为一个新的公众参与方式，对于加强政府和公众之间的互动，使公众意见和建议能够影响城市规划的决策过程和实施效果，具有重要的意义。[23]研究分析其主要模式与特点能够为公众参与城市规划提供更广阔的平台，以参与的形式创新实现规划工作的创新和突破，使规划的实施更加符合民意，体现民主性、公平性，推进社会的和谐进步。
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2. 研究的基本内容和问题
1.研究的目标
通过分析我国城市总体规划公众参与的模式与特点，借鉴国外公众参与的新型模式，试图探索“互联网 公众参与规划”的未来，为创新规划行业的公众参与提供参考，进而，促进规划管理水平的提高。
（1）通过我国具体城市如上海、南京、杭州、北京及南通市新一轮城市总体规划制定及实施案例，研究全过程利用到的互联网媒介、利用方式及效果反馈，归纳研究我国当前以互联网为媒介的城市总体规划公众参与的模式与特点，分析现今遇到的挑战并总结出当前模式的特点与问题。
3. 研究的方法与方案
研究方法、技术路线、实验方案及可行性分析
1.研究方法
从方法论的角度来看,本研究采用定性、定量结合的方式。
4. 研究创新点
目前，我国城市总体规划公众参与研究存在观点趋同、缺乏系统框架、角度集中等问题，关于城市规划编制的研究基本围绕规划领域的热点话题如多规合一等展开。本文以城市总体规划为例针对我国以互联网为媒介的公众参与现状，从公众自身积极性、规划公开程度及时效性、公众参与程序、公众意见处理及反馈、相关工作人员对公众参与了解与认识等多视角切入，结合案例及问卷调查结果切实研究；从公民认识、制度现状、规划工作特点、人员、资金和技术运用等方面分析这些问题产生的原因；并通过跨个案比较，分析“互联网＋”时代前后国外公众参与的经验启示，提出有针对性的解决措施。
5. 研究计划与进展
1. 研究计划：
本研究采取归纳性研究的方式，选取新一轮城市总体规划试点省和城市南通市以及两个直辖市上海市、北京市为案例具体分析我国以互联网为媒介的公众参与城市规划的基本模式现状、特点和存在问题。添加美国波士顿大隧道案例和澳大利亚斯蒂芬斯港滨规划，分析了互联网＋时代前后，公众参与的经验启示。最后，结合问题、原因及经验，提出我国互联网时代城市规划公众参与工作的对策建议。
2.预期进展：
