危机学习视角下地震应急预案修订的特征及其政策意蕴外文翻译资料

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应急响应管理

Thomas E. Drabek

导论

灾难发生后需要大量的组织的参与，这也引出了管理的难题。在火灾、地震、洪水、剧毒危化品等不同类型的突发事件中，参与的组织类型及其任务也千差万别。过去的20年中，众多的研究已经证明了综合应急管理（Comprehensive Emergency Management，简称CEM）的适用性。为了实现CEM，美国政府于1984年建立了整合型应急管理系统（Integrated Emergency Management System, 简称IEMS）。本文基于美国情景，探讨如何利用IEMS实现有效的应急响应。

美国情景

从总体上看美国情景具有四个特点：地方主义、缺乏规范化、组织多样性以及碎片化。

地方主义（Localism）：不同于其他国家高度的中央集权，美国社会的特点是去中心化（decentralized）。尽管部分职能的实现需要联邦的领导，军队与外交等事务也由联邦政府负责，但是具有高度自治权的地方部门仍负责学校、医院、图书馆以及商业等大部分的公共事务的供给。虽然联邦政府和州政府都有保护公众（public protection）的责任，然而地方政府往往是第一责任人。

缺乏规范化（Lack of Standardization）：去中心化政治体系所带来的后果长期以来被低估，即缺乏规范化。在美国82000个政府机构中，大多数为了特定目的而设立的，例如废水处理、湿地保护，当然也包括CEM。去中心化的结果就是标准化的缺乏。一项由国际城市管理协会（International City Management Association，简称ICMA）主导的调查显示93.2%县与82.8%的市缺乏应急预案，27.7%的县与42.2%市并没有将应急预案常态化。

组织多样性（Unit Diversity）：除了专门的应急部门之外，司法、消防与其他公共部门也会参与应急响应。虽然这些部门都是准军事化结构，但其中的差异仍然很大。志愿部门与其他地方、州政府部门的加入，使得组织进一步多样化。与多样性相伴而生的是组织行为的不确定性，例如丹尼斯等人将灾难中组织行为归纳为九种，从军事化模式（military model）到个人关系与社区教育模型（interpersonal broker and community eductaion model）。

碎片化（Fragementation）：结合上述三个特点，很容易想到第四个特点为碎片化。无论是在横向（同一层级的不同部门）还是纵向（不同层级的政府），都面临着碎片化的应急管理体系与系统性问题之间的矛盾。

哪些部门参与响应

为了探讨四个情景因素如何影响应急响应，共收集了6个灾难：1978年堪萨斯州龙卷风、1978年德克萨斯州洪水、1979年德克萨斯州的龙卷风、1979怀俄明州的龙卷风、1979密西西比州的飓风与华盛顿州的火山爆发，分析灾后的应急救援行动。

尽管既有文献已经涉及到灾难的应急响应，然而本文是详细的描述了突生的多组织网络（emergent multi-organizational network，简称EMON）。从统计学角度来看，尽管样本规模较小，不足以代表总体，6个案例归纳所得出的结论普适性也有限；但是每个案例都涉及到四个情景因素，也能为本文的研究问题提供证据支撑。同时为了降低分析的难度，本文选取的是主要的节点。

地方主义（Localism）：在每个案例中，参与应急响应最多的是本地组织，包括政府部门、志愿部门与私企组成。在3个龙卷风案例中，邻县或者是邻市也参与应急响应；而在其他三个案例中，州政府和联邦政府的参与的数量较多，但仍少于本地组织。

缺乏规范化（Lack of Standardization）：6个案例都表明了美国的应急管理缺乏规范化。例如在1978年德克萨斯洪水案例中，有些受灾地区由警察部门负责应急指挥，而有的部门则是政府自身；而在怀俄明州龙卷风案例中，一个专设的协调机构负责协调EMON。

组织多样性（Unit Diversity）：通过归纳，发现组织呈现多样性。例如在1978年堪萨斯州龙卷风事件中，共78个组织参与应急响应。其中主要的20个组织包括了治安、民防、律师事务所、高速交警、交通、民兵预备、救护、警察等部门。而没有被研究的其他58个组织则包括商业公司、教堂、以及邻县的消防和救护等部门。

碎片化（Fragementation）：基于上述研究发现，不难想象应急响应的破碎性。在1978年堪萨斯州龙卷风事件中，共访谈了20个部门的主管，以获取事故后7小时内的组织沟通情况。

促进组织合作的策略

访谈资料表明，6个EMON中，不足之处在于组织间沟通的不足，表现在三个方面：

1. 部分组织接受的信息过多，负载过重。治安部门，其接受大量信息，而治安部门现有的能力不足以处理过多的信息。

第二，无论是从横向上看还是纵向上看，EMON成员之间无法及时沟通。

第三，缺乏权威部门来管理组织间的信息流通。因此，组织耗费大量的时间进行交叉验证，以确保信息的准确性。

然而上述问题没有触及到核心，其核心问题在于官员并未意识到应急系统的碎片化，以及组织间合作的缺乏。基于上述的分析，提出了促进组织合作的6项建议：

1.制定应急预案，牢记预案是个动态过程而不是结果（process, not a product）。

2.理清灾前预警期组织任务与组织职责。尽管灾前预警已经取得巨大进步，然而地方政府缺乏足够的资金。因此，未来的工作重点在于建立起灾害预警网络，以降低灾难可能造成的危害。

3.建立应急响应中心（Emergency Operation Centres，简称EOC），建立EOC的目的在于协调各子网络成员。

4.灾前演练常规化。灾难演练不仅局限于发生频率较高的灾难，还应该把次生灾难纳入演练范畴，同时演练成员应该包括志愿组织和联邦军队。

5.决策者多元化。灾难发生后，原来的去中心化决策方式被迫转型。一方面，灾难要求组织内部的决策环节去中心化，然而组织与组织之（interagency）间却呈现中心化的关系。如果管理者没有意识到这一点的话，则会影响到应急响应的效率。

对管理者的启示

1.灾后的救援行动体现了美国地方主义、缺乏统一的标准、缺乏规范化、碎片化等特点。

2.管理者应该清楚的意识到灾难对组织自身结构与组织间关系的影响。组织内部（intraorganization）结构呈现去中心化，而组织间关系（interorganization）所组成的结构中心化。

3.事故自身的特性、应急预案、官员之间的私人的关系都会影响到EMON的结构。

4.尽管地方部门成为位于网络核心，然而州、联邦部门以及志愿者组织仍扮演重要角色。

5.联邦机构和州机构在提供专业知识或者部分资源方面扮演重要作用。

6.考虑到结构因素，地方和州的官员应对其工作开展的困难程度和局限有充分的认识。

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