治理和减轻贫困的新观点:以孟加拉国为例外文翻译资料

英语原文共 20 页，剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

治理和减轻贫困的新观点:以孟加拉国为例

Abu Elias Sarker amp;·Mohammad Habibur Rahman

摘要：发展中国家绝大多数农村人口处于严重贫困、不平等和失业状态。多年来，为从社会上消除贫穷，已经试验了一些体制办法。尽管国家在历史上发挥了作用，但许多发展中国家在减轻贫困方面并没有取得显著成效。许多发展中国家顺应全球趋势，为市场力量和民间社会组织为减轻贫困创造了空间。这就是众所周知的治理新视角。本文拟以孟加拉国为例，分析治理的新视角及其在扶贫中的作用。

关键词：治理；扶贫；发展中国家；孟加拉国

引言

几乎所有发展中国家都明确接受这样一个现实，即一个国家如果不提高穷人的生活水平，就不可能实现有意义的发展。当以增长为导向的战略未能对大多数人的生活条件的发展作出有意义的贡献时，这种价值判断就产生了。很明显，采用技术官僚增长战略的结果是，这种战略基本上是面向工业化，很少考虑到农村经济。

官僚机构的扩张和农村贫困人口的边缘化。许多发展中国家深刻地注意到区域间和阶级间的差距。随着国民生产总值的增长，贫困、不平等和失业也在增加。在1970年代初，国际机构和各国政府通过的政策框架发生了改变。严酷的现实促使许多国家政府采取农村发展的政策、战略和方法，这些政策、战略和方法可有助于改善农村穷人的生活水平(Sarker, 1991)。然而，自1980年代以来，人们对国家的作用进行了重新思考。新的观点建议减少政府的作用和规模，扩大私营部门和民间社会组织的作用。事实上，这就是治理理念所包含的内容，即国家、私营部门和民间社会组织之间的三方关系。这篇文章建议，民间社会和私营部门必须在减轻贫困方面发挥实质性的作用。它还表明，如果没有有效的国家干预，其他行动者就不能在减轻贫困方面发挥有效作用。

治理的概念

多年来，公共管理发生了根本性的变化。治理是公共管理知识领域的一个新领域。奥斯本和麦克劳克林(2002)将多数州作为公共管理的最新阶段。所谓的新公共管理(NPM)基本上是这个最新阶段的一部分。NPM模式的一个主要的主题是公共服务的市场化。与英国的经验相呼应，Osborne和McLaughlin(2002)认为，NPM并没有以撒切尔的市场化模式告终。近年来，多元国家的发展重心从公共服务市场化转向治理，成为公共管理的首要任务。

治理以各种方式定义。Kaufman, Kray和Lobaton(1999)将治理描述为“一个国家的权力为公共利益而行使的传统和制度”。“这包括:政府被选择和取代的过程;政府有效制定和实施健全政策的能力;公民对管理他们之间经济和社会互动的机构的尊重。

Thompson(1996)认为“治理是对主体行为或规则体系进行治理或行使控制或权威的行为或方式。”“它被定义为行使政治权力管理一个国家的事务”(联合国开发计划署，1995:19)。治理的新观点规定，公共部门不再仅仅根据政府作为规划者或服务提供者的存在来定义。相反,规划,管理和提供公共服务被视为许多主体之间的谈判,包括政府、公民社会组织和私营部门(奥斯本amp;麦克劳克林,2002:4)。所有这些主体都是通过过非等级和非官僚的的连接而相互协调联系(Chandhoke, 2003;Keohane amp; Nye, 2000)。当从描述性角度概念化治理时，开发状态的多元性基本上是一个主要特征。世界银行、联合国开发计划署(开发计划署)、经济合作与发展组织发展咨询委员会(发展咨询委员会)等多边机构和其他双边机构所提倡的方法都体现了管理的规范性方法。事实上，“善治”的概念在这一次变得突出起来。对世界银行来说善治的特征是“可预测、开放和开明的政策制定;充满职业精神的官僚主义;政府的一个执行机构，对其所有行动负责，并有一个强大的公民社会参与公共事务;以及所有行为都在法治之下”(世界银行，1994年)。发展援助委员会将善治定义为包括“法治、负责任的领导和有效的公共管理制度、透明度和问责制”(发展援助委员会，1997:11)。发展援助委员会将其与参与性发展、民主化和人权相结合，形成了其“参与性发展和善治”的概念。国际捐助界的许多行动者似乎已经接受了以“善治”为标题的整套方案。

国家的作用

国家在治理方面的作用是至关重要的。善治的国家能对公民的需要作出有效和有效的反应；制定一个发展愿景，并通过实施政策和计划来实现这一愿景；发展履行其承诺的能力，包括行政、体制、政治和技术能力。这将有助于在民间社会和政治舞台上调动必要的支持，将这一设想变为现实(Sobhan, 1998)。

对许多发展中国家来说，一旦它们在第二次世界大战后从殖民者手中获得独立，减轻贫困就成为了首要目标。这个概念是传统经济的现代化。国家在这一现代化进程中被赋予主要作用(Esman, 1991)。这一观点基本上集中在经济增长上，期望国家发挥最大主导作用后，惠及农村贫困人口。这种观点对社会不公平。在实践中，涓滴理论导致了地区间和阶级间差距的扩大。随着国民生产总值的增加，贫困、不平等和失业也在增加(Sarker, 1991)。

近年来，公共部门改革出现了新的前景。这也得到了国际和双边捐助机构的支持。1980年代开始的改革提出了一种新的公共管理模式和宏观经济政策框架(联合国，2001年)。这种新的范式在两个方面引发了批评:国家角色的扩大和规模过大，以及官僚主义、昏庸和腐败的政府(休斯，1998;米洛,1998)。这两种批评为“新公共管理”、“基于市场的公共行政”、“管理主义”、“再造政府”和“后官僚主义”等不同表现形式的新模式的出现铺平了道路(Hughes, 1998)。在新的设想下，国家的规模将会很小，给私营部门和民间社会组织以空间。国家的作用将包括创造有利的经济环境，保护易受伤害的人，提高政府效率和反应能力，赋予人民权力，下放行政制度，缩小贫富差距(联合国开发计划署(开发计划署)，1995年)。此外，还将采用类似商业的原则，使公共部门组织更有效率和更有活力。

对国家作用的新概念并非没有批评。认为国家是一个有问题的想法也回避了问题。西方的公共部门改革者是在过度治理的特定背景下进行重组的。同样的情况在许多发展中国家并不普遍。即便是在发达国家的背景下，对公共官僚主义的全盘批评也正受到质疑。Charles Goodshell反对对官僚主义的广泛谴责，并探究了其中的谬误(Goodshell, 1994)。在查阅了大量的研究报告后，他发现令人满意的公民待遇是一种常态，而不是例外。

更重要的是，极简主义国家可能与扶贫的重点不一致，扶贫要求政府采取行动，以弥补一系列问题上的市场失灵。缩减政府规模和范围的第一个尝试是大幅削减公共开支。这对诸如初级卫生保健、教育、安全网等扶贫项目具有更大的影响(Shepherd, 2000)。在许多发展中国家，这对国家在提供基本服务方面的传统作用产生了不利影响(Haque, 2001)。如果象公务员制度改革这样的好的政府措施同旨在减少贫穷的公共开支相冲突，当然可能产生消极影响。

私营部门的作用

根据新的观点，市场和私营部门在发展中可发挥关键作用。特别是新古典主义经济学家以及国际货币基金组织(货币基金组织)和世界银行等国际机构多年来一直呼吁扩大私营部门的空间，缩小公共部门的范围和作用。他们坚信市场比国家干预更有效。经济发展的市场办法涉及创造条件，使商品和服务的生产和分配能够在私营部门活动的有利环境和奖励良好的组织和个人业绩的经济框架的支持下蓬勃发展。

市场机制通过最大化利润、收入和效率来确保经济中资源的有效配置(Shylendra, 2004)。市场根据消费者的支付意愿对商品进行配给。生产要素在收入最大化的基础上在不同的用户之间进行分配。利润最大化的激励促使企业家投资新产品并带来技术改进(Samuelson amp; Nordhaus, 1998)。

建立市场是一项复杂的挑战，尤其是在发展中国家。市场失灵是由不同因素引起的一种不断发生的现象(Meier amp; Rauch, 2000)。此外，尽管市场应该通过更高的增长来实现扶贫，但它的一个主要限制是无法直接解决贫困和不平等问题。有人提到，涓滴理论并不能解决贫困和不平等问题。此外，通过市场机制实现的增长加剧了发展中国家的不平等，除非同时采取有意的措施减少不平等(Psacharopoulos, 1991)。

市场化改革对贫困状况的影响也不显著。一些研究表明，改革前时期的贫困状况在改革后并没有改善。改革的社会和经济代价是巨大的。同样，从长远来看，短期关注效率可能会降低人力资源潜力的开发(Knapman amp; Saldhana, 1999)。库克和柯克帕特里克(1998:251-264)提供了充分的证据，说明重组计划如何造成各种问题，特别是在许多发展中国家的失业。Shepherd(2000)指出，改革成功地缩小了组织规模，但未能解决较低水平的工资问题，导致广泛的非正式支付制度和其他形式的腐败。同样，农业的商业化也造成了小农的边缘化。Haque(2001)观察到，许多发展中国家在实行市场化改革后，贫困、不平等和失业状况都有所恶化。事实上，市场经济在大多数发展中国家的存在引起了严重关注，这些国家“往往有一种非正式经济，对产权和其他规范经济活动的正式程序的规定相对薄弱”(Schick, 1998: 127)。

公民社会的作用

公民社会是各种组织不断变化的万花筒，这些组织包括非政府组织、社区组织、部落团体、宗教实体、慈善机构、俱乐部、基金会、公民看门狗组织、文化团体、专业组织、环境团体、消费者团体、学术和研究机构以及当地社区(联合国开发计划署，1995年)。

近年来，民间社会的作用被认为有助于社会资本的积累，而社会资本是社区参与发展活动并从中受益的能力。与社会资本概念相关的是一个有用的概念，即社会资本通过国家和私营部门发挥作用，而不是取代它们(Hye, 2000)。Rahman, Wadood and Eusuf(2000)认为，一个强大的公民社会对于良好的治理至关重要，被认为是民主的先决条件之一。公民社会组织对国家权力和私营部门提供制衡。它们有助于并加强这两个领域。它们引导人们参与经济和社会活动(布莱尔，2005;联合国开发计划署(UNDP)， 1997年。在民间社会组织中，非政府组织的扶贫作用多年来一直十分突出。

在过去20年左右的时间里，随着全球扶贫力量的加强，非政府组织出现了大规模的增长(Edwards amp; Hulme, 1998;Edwards, Hulme， amp; Wallace, 1999)。非政府组织被认为是解决发展和减贫问题的“灵丹妙药”。他们不仅能更有效地帮助穷人，还能更有效地提供服务和实施项目。非政府组织既可以动员穷人，也可以确保他们参与方案的制定和实施(Chowdhury, 1989;Edwards amp; Hulme, 1998;衬衣,2005;世界银行,1996年)。

近年来，尽管非政府组织做出了巨大贡献，但它们的表现却受到了批评。首先，虽然非政府组织在提供服务方面取得了一些成功，但它们在宣传方面的失败是显而易见的，而服务和宣传都是根本变化的一个组成部分(Blair, 2005)。第二，它们对减轻贫穷的影响是有限的。他们的干预大多与地位有关，奎斯特主要试图改革国家项目的一些限制，而不是在资源和权力的分配上带来任何根本性的改变(Chandhoke, 2003;Haque, 2004)。第三，由于非政府组织的活动大多由国际捐助机构资助，它们强调对捐助者的责任，而忽视了对穷人和基层组织所要求的更广泛的责任(Edwards amp; Hulme, 1998)。

孟加拉国贫穷的趋势和程度

据估计，中国1.37亿人口中有40%生活在贫困线以下。孟加拉国的情况比大多数面临贫困的发展中国家要糟糕得多。人口以每年1.5%的速度快速增长，已经使自然资源基础不堪重负(Nabi, 2003)。

根据孟加拉国统计局定期进行的家庭收入和支出调查，估计在不同时间点处于贫困线以下的人口比例。然而，这些研究表明，自1973/1974年以来，贫困不断增加，并在1981/1982年达到高峰。20世纪80年代和90年代，贫困人口减少了。下表显示了这一趋势(表1)。贫困从1991/1992年的58.8%下降到2000年的49.8%，或者从1991/1992年的49.7%下降到2000年的40.2%。然而，在1973/1974年，这一比例为65%。

表1 孟加拉国贫穷趋势

资料来源:(孟加拉国政府(GoB) 2004

剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

资料编号：[19016]，资料为PDF文档或Word文档，PDF文档可免费转换为Word