两个十年，三种WEEE体系： 在韩国的循环资源政策中EPR发展如何？外文翻译资料

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两个十年，三种WEEE体系：

在韩国的循环资源政策中EPR发展如何？

Panate Manomaivibool a amp; Jong Ho Hong b

（a美孚大学自然资源与环境管理研究所，b首尔国立大学环境研究所研究生院）

摘要：二十年来，生产者延伸责任制度（EPR）已成为治理电子电器废弃物（WEEE）的主导政策。在韩国，这一原则甚至在2002年通过修订回收利用法之前，就引导了循环资源政策的发展。生产者责任的要素可以在十年前的生产者存款退款制度（DRS）中找到，之后在2008年通过制定新的资源循环法中得到加强巩固。本文回顾了过去20年来韩国WEEE治理办法的政策变化，通过全社会物流的数量和质量来表现，重点分析了EPR的影响和生产者的反映。这些调查结果建立于国内外理论实践之上，以设计初步能提高以EPR为基础的资源循环政策的影响力为目的，在之后的研究中也有广泛作用。

关键词：循环经济；生产者责任延伸；存款退款制度；物流分析；再利用；电子电器废弃物

1．概述

生产者责任延伸制度（EPR）标志着产品末期制度以生命周期角度从废弃物处理到循环资源的彻底改变。在政府指导手册中，经济合作与发展组织（OECD，2001年）将EPR定义为“将产品的生产者的责任（物质和/或财务责任）扩大到产品生命周期的消费后的废物处置阶段”。EPR也可以被定义为指导不同部门政策混合的“政策原则”（Lindhqvist，2000）或用于分析政策改变的“政策范式”（Manomaivibool，2008）。这些定义分享了概念设想基于不断变化的问题理论的政策目标的观点：固体废物问题被认为是未能在消费后阶段将环境影响内部化的产品系统设计不恰当的问题。由于生产者对设计决策有影响，因此可以通过将责任延伸到生命周期末期管理来实现重大改进。

在公共政策中，EPR是由立法授权的。生产商被要求收回和/或支付使用过的产品无害环境再利用的成本。虽然存在自愿协议，但它们通常是预期立法的先发制人行动，并且可以通过立法支持来平衡参与公司和免费参与者之间的竞争环境。在强制性计划中，EPR并不意味着每个生产者必须承担其自身产品的生命周期管理的所有责任。并非义务，允许目标行业设立一个集体机构，如生产者责任组织（PRO）或回收所来协调其努力和促进设施联合。实际的下游工作可以外包给废物管理公司和授权处理机构。除生产者外，地方政府和经销商通常在产品收回中发挥关键作用，特别是存在于利用废物收集和产品配送系统。

EPR的实际发展可以追溯到1991年颁布的“德国避免包装废物条例”。该条例的取消了与德国经济增长脱钩的包装消费税（OECD，1998），成功鼓励了政策的扩散。 欧洲和东亚的几个国家不仅发展了包装垃圾的回收利用方案，而且也在1990年代适用于了主要的家用电器。但是，关于限制在电气和电子设备中使用某些有害物质的指令（RoHS指令）和关于废弃电气电子设备的指令（WEEE指令）在二十一世纪引发了国际上对废旧电气电子设备（WEEE）管理的兴趣。

虽然北美没有国家法律，但各州，省市已实行各种措施，将展示和计算机设备从垃圾填埋场转移出去，促进其再利用和回收利用，包括实施便利标准，高收集目标，质量奖励和/或欠妥善罚款。基于以前销售量的收集目标也被用于WEEE指令的重写。新的“2012/19 / EU指令”代替4千克人均目标，要求成员国在2016年前实现前三年市场上EEE的45％的收取率。最近发展中国家加入了政策方面，有些人倾向于基于目标EPR的直接国家干预系统（Manom aivibool，2011）。在中国建立了由生产者支付的费用支持的政府基金，以资助主要WEEE项目的管理，阿根廷和泰国也有类似的提案。

韩国资源循环政策的演变在很多方面反映了生命周期末期政策的国际发展趋势。在二十世纪九十年代，根据“促进资源储存和循环利用法”（APSRR），四种家用电器一起受到监管：电视机，洗衣机，空调和冰箱的回收利用与包装材料。APSRR引入了退款制度（DRS），生产者向其提供存款的国家资金，也从这个账目中退还退款金额。2002年修订法律时，经济工具的使用被强制性责任所取代。作为数字和韩国家庭的电子电气设备类型增加，如表1所示，截至2006年，生产商必须在韩国EPR系统中达到的年度收集目标的受管制项目清单从4个增加到10个（注意到荧光灯被指定为单独的产品组）。这十种产品后来受到2008年电气电子设备和车辆资源循环法（ARCEEEV）的约束。生态保障体系（EcoASA）的新体系进一步巩固了生产者的责任，增加了新产品设计方案，并将在不久的将来会包括更多的产品，如电饭煲，微波炉和吸尘器等。

表一：1985-2009年韩国家庭家用电器普及程度

本研究回顾了韩国不断发展的WEEE计划，以便就在社会经济发展的不同阶段实施EPR的各种方法的效力提出政策教训。这项审查主要依赖于文件研究审查。有关研究人员，政府官员，回收商，废物管理协会代表和非政府组织的专题访谈和焦点小组讨论补充了以往研究的法律规定，统计数据和调查结果。为了验证数据并保持理想化和规范化，对2013年3月至8月期间基于现实情况进行了直观的了解。

本文分为四个部分。第二部分介绍了韩国资源循环政策的三个阶段。第三部分提供了关于如何在韩国引进EPR的重要评估，并讨论了政策变化对物流的影响以及可以进一步提高计划有效性的可能措施。最后一节总结文章。

2．韩国资源循环政策

由于自然资源有限和快速工业化，韩国开始投资于组织和技术开发，早在1980年就建立韩国资源回收公司（KORECO）来推动资源流通。 然而，二十世纪八十年代没有资源流通的法律框架。在1986年颁布的“废物管理法”（WMA）之前，根据“环境保护法”对家庭和工业的污染物进行了规范。1990年环保部门从卫生和社会部门下属机构到环保部的发展促进后，开始制定法律框架和资源循环政策系统。

2.1基于生产者的存款退款制度

APSRR在1992年推出DRS与WMA的修订并行发布。在此期间，废弃物清除和处理服务最大化的旧方式正处于危机之中。该系统无法跟上1970年至1990年期间增长了七分之一的城市固体废弃物的增长。1992年，每个韩国人每天生产的固体废物比当时的美国人大约1.8公斤。随着人口超过4300万和96,920平方公里的土地，发现垃圾填埋场的浪费越来越大，成了一项艰巨的任务。 因此，填埋场转移需要一项战略（Park，2007）。废弃物分类是1991年修订的WMA试图实现的许多改进之一。

基于生产者的DRS旨在通过鼓励生产者回收和回收混合市政废物流来从混合型废弃物中转移特定材料。该措施主要旨在包装废物，但还包括开始占据填埋场的大型家用电器。电视机和洗衣机从一开始就一直受到监管，1994年加上空调和1997年加上了冰箱。在DRS下，受管制产品和包装材料的生产商将基于上一年销售金额向由KORECO建立的特殊国家账户存款。法律没有对回收工作规定任何物理责任，但是，退款制度激励生产者应该这样做的。无人认领的存款，例如在帐五年以上的存款，可以由KRECO用于购买可回收利用物品，支持设施安装，支持研发，资助地方政府和开展宣传运动来推广回收利用政策。

针对制造业的经济手段选择与当时的环境政策背景非常吻合。虽然特别是那些被控制于财团或者氏族集团的行业一直非常强大，但他们的形象受到一系列的严重环境事故的影响，这些事故在1991年达到了最高峰。公众情绪的变化削弱了MIT和目标产业的地位，他们曾经在MOE和环境经济学家的联合下反对这样的变革，被选用的政策也得到了OECD理事会关于在环境政策中使用经济手段的建议的支持。上世纪90年代还引入了其他一些激励措施，包括处理废弃物的量化废物费制度（VBF）。1995年通过修正WMA在全国范围内引进VBF制度成为治理大型家用电器主要政策：家庭必须在二手家电上购买和贴上废弃贴纸，用于废弃家电的路边收集。

表二总结了资源循环政策第一阶段根据韩国法律对二手家电的管理责任分配。 它遵循Tojo（2004）提出的责任分配和下游活动。回收的物理责任仍是空白，反映了DRS的自愿性质，生产者可以在其中选择不退还退款就有任何惩罚性的后果。

表二：第一阶段韩国循环经济政策的责任分配（1992-2000）

实际上，DRS制度没有产生预期的效果。在前三年里，由于退款额不足以达到回收成本的情况下，所有类别受管制项目的87,714百万韩元存款中仅有6.3％被退还。 尽管知道问题所在，但由于退款是固定于存款之上，因此修=改善这个问题很困难。 生产者更有兴趣来确保低处置费，并不是因为高回收的激励，而是不会对其销售有损。家用电器的存款退款率由1996年的每公斤30韩元略升至38韩元，而在四个项目的授权处理设施中扣除回收材料收入后的标准回收成本估计平均为每公斤143韩元（1韩元〜8.92美元，1999年的汇率标准）。因此，表3令人惊讶的是不是退款率很低，而是在DRS之下实际上低回收利用率的存在。

表三：家电存款退款机制情况(单位：百万)

二十世纪九十年代APSRR对家电回收利用的贡献是对国内厂商主导的目标行业的压力。 主要的韩国家用电器制造商在1995年开始免费提供新产品，这些安排利用了韩国制造商在保护主义政策下投资的配送系统的优势，允许他们垄断国内市场（Bark，1991）。逆向物流在洗衣机和冰箱方面表现特别好，反过来又解释了1997年冰箱加入计划的退税率的提高。 三星电子于1998年在亚松城安装了第一个专门处理这两种产品的大型自动化回收中心，LG电子在2001年在칠서市安装了第二个设备，用于回收칠서市的电器。

除了业界日益增长的意识和经验之外，DRS累积无人认领存款的成本上涨也要求变化。 当法律得到修改，允许目标行业与政府签订自愿协议，以便在1999年停止支付存款，三星电子、LG电子（LGE）和大宇电子（现东山大宇）领导的电气电子行业抓住了机会。 该协议于2000年达成，韩国电子环境协会（KAEE）成立为PRO。所有这些DRS的一个重要但意想不到的后果是它为EPR系统的基础提供了条件。

2.2生产者责任延伸制度

2002年，作为“第二个国家综合废物管理计划（2002-2011）”的一部分，APSRR进行了大修改变其政策手段。以强制性EPR体系来取代DRS。以在废弃包装物治理方面更为先进的国家如德国和法国为典范，适应本土情况来调整（Park，2002）。韩国的EPR制度的独特之处在于，它源自于DRS是一项对不同废弃物流处理的原则性条例，但是KORECO现改名为ENVICO时也改变其职能为体系的调节作用。对于每个年度审核，目标行业必须达到回收义务量，其中包括上一年产品义务回收率和销售量。如果没有达到收集目标，会对未达指标部分收取回收费用的115％至130％的罚款。除了四大家电，2003年加入了个人电脑，2005年加入手机及音响设备，2006年则增加打印机，复印机及传真机。表四显示了十种产品的回收率。年度回收率是根据MOE确定的长期目标设定的。2011年的回收率显示了第一个执行期的目标。

表四：电子电器废弃物的回收率