对行政不作为的司法控制：环境法治与近期日本的判例法 大久保光子[1]外文翻译资料

Judicial Control Over Acts of Administrative Omission: Environmental Rule of Law and Recent Case Law in Japan

Noriko Okubo^[1]

Abstract Judicial control of administrative acts of omission is indispensable for ensuring sustainable development. Despite advancements of environmental legis-lation, deficient implementation is a serious problem in many countries. This issue grows in importance, especially because in the field of environmental law the executive branch is usually given considerable discretion as to how and when to exercise its regulatory power. This article analyses recent developments in case law on judicial control of administrative acts of omission in Japan. State liability cases and mandamus cases are typical measures for challenging omissions of public authorities. Recently, State liability lawsuits, such as Minamata and asbestos cases, have proven to be an effective measure to challenge the non-use of the regulatory power. Although such kind of lawsuit is a direct measure to compensate the victims, it also plays an important role as an indirect measure to push the government to exercise its regulatory power. The mandamus action is more a direct measure to control illegal failures. It is a new type of administrative litigation expected to

demonstrate more effectiveness in the future.

Keywords Access to justice Principle 10 Environmental rule of law State liability Mandamus action

1 Introduction

lsquo;Environmental rule of lawrsquo;, a concept first promoted by the United Nations Environment Programme (UNEP 2015), is essential to meeting the goal of sus-tainable development, according to Decision 27/9, adopted by the UNEP Governing Council in 2013 (UNEP 2013). The text of the Decision states that lsquo;the violation of environmental law has the potential to undermine sustainable development and theimplementation of agreed environmental goals and objectives at all levels and the rule of law and good governance play an essential role in reducing such violationsrsquo;.It requests the Executive Director lsquo;to lead the United Nations system and support national Governments upon their request in the development and implementation of environmental rule of law with attention at all levels to mutually supporting gov-ernance featuresrsquo;, thus emphasizing the importance of rule of law in the field of the environment.

The UN-Secretary-General defines the rule of law as lsquo;a principle of governance in which all persons, institutions and entities, public and private, including the State itself, are accountable to laws that are publicly promulgated, equally enforced and independently adjudicated, and which are consistent with international human rights norms and standards. It requires, as well, measures to ensure adherence to the principles of supremacy of law, equality before the law, accountability to the law, fairness in the application of the law, separation of powers, participation in decision-making, legal certainty, avoidance of arbitrariness and procedural and legal transparencyrsquo;. (UN 2004, p. 4).

In Asian countries, there have been remarkable developments in environmental law following the United Nations Conference on Environment and Development of 1992 (the Rio Earth Summit), such as the introduction of detailed provisions concerning the environment in the 2007 Constitution of Thailand, and enactment of the Basic Environment Law of 1993 in Japan (Okubo 2005, 2015a). Despite such advancements, a problem of deficient implementation of these and related laws persists in many Asian countries, for various reasons, including the lack of detailed regulation, insufficient financial resources, and corruption among officials (Sakumoto 2011).

In such cases, environmental litigation often contributes to ensuring environ-mental rule of law; in addition, various kinds of judicial reforms have been carried out in some Asian countries to improve the effectiveness of judicial control in environmental matters (Okubo 2015b). There has been a clear tendency to introduce legislation enabling public interest litigation. In the late 2000s, citizen access to justice was greatly strengthened, not only through the expansion of legal standing (locus standi), but also through the introduction of various new types of litigation and the improvement of provisional remedies. In addition, recently, some countries have established an environmental court or specialized environmental division within the judicial system (Pring and Pring 2009; see also Osaka University 2015).

Compared with other Asian countries, environmental law has been relatively well implemented in Japan. However, non-use of regulatory power by the com-petent administrative authority has sometimes led to serious health damage or environmental pollution. In 2004, the Administrative Case Litigation Act (ACLA)^[2] was revised, introducing the lsquo;mandamus actionrsquo; to push administrative agencies toexercise their competence appropriately. In addition, several courts recognised State liability for failure to develop regulations or for inaction to enforce regulations. This article analyses recent developments in case law on judicial control of such administrative acts of omission in Japan.

2 Types of Environmental Litigation

The Japanese judicial system is composed of three levels of courts: the Supreme Court, the high courts, and the district courts. Article 76 of the Japanese Constitution ^[3]prohibits the establishment of extraordinary tribunals. This means that there is no specialized court, such as an administrative court or an environmental court; there are only specialized divisions within the ordinary courts.

Similarly, there is no specific environmental legal action. Litigation involving the environment could be of a civil,

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对行政不作为的司法控制：环境法治与近期日本的判例法

大久保光子^[1]

摘要：通过司法权来规制行政违法行为对于确保可持续发展来说是不可或缺的。尽管许多国家在环保立法方面取得了进步，但执行不力仍然是目前存在的严重问题。这个问题已经变得越来越重要，特别是因为在环境法领域，行政主体通常对如何以及何时行使其监管权力拥有较大的自由裁量权。本文分析了日本的判例法对于通过司法权规制行政不作为的最新发展。国家责任诉讼和履行之诉是针对行政主体的行政不作为所采取的典型措施。近期，国家责任诉讼，例如水俣案件和石棉案件，已经被证明是针对行政不作为的有效措施，这种诉讼不仅是救济受害者的直接措施，同时也是推动行政主体行使监管权力的间接措施。履行之诉也是用来规制行政违法行为的直接措施，履行之诉作为一种新型的行政诉讼类型将会在未来具有更加高效的表现。

关键词：司法公正； 十大原则； 环境法治； 国家责任 ；履行之诉

1介绍

根据联合国环境署理事会2013年通过的第27/9号决定，“环境法治”是联合国环境规划署（环境规划署 2015）首先提出的概念，这对于实现可持续发展的目标来说是至关重要的（环境规划署2013年）。该决定的文本指出：违反环境法可能会破坏可持续发展与已经商定的环境目标和各级目标的实施，同时法治和善政在减少环境违法行为方面发挥着重要作用。这就要求环境规划署的执行主任领导联合国系统，并且要求各国政府在制定和执行环境法时要注意相互支持，从而要求提升法治在环境保护领域的重要性。

联合国秘书长将法治定义为“就联合国而言，法治指的是一种治理原则。在这一原则下，所有的人、机构或实体，不论是公共的或是私有的，包括国家自身，都对法律负责。这些法律是公开制定的、平等执行的和独立裁决的，并且符合国际人权规范和标准。法治还要求有措施保证恪守法律至上、法律面前平等、对法律负责、公平适用法律、分权、决策参与、

法律确信、避免武断以及程序与法律透明等原则”。（联合国 2004，第4页）。

1992年联合国环境与发展会议（全球环境首脑会议）之后，亚洲国家在环境法方面出现了显著的发展，例如，1993年日本颁布了《环境基本法》（大久保2005年），在2007年《泰国宪法》中引入了有关环境的详细条款。尽管已经有了这些发展，但由于缺乏严密的监管，财政资源不足以及官员腐败等种种原因，这些法律执行不力的问题仍然存在。（樱本2011）。

在这种情况下，环境诉讼往往有助于维护环境法治;此外，亚洲一些国家也进行了各种司法改革，以提升司法规制环境事务的有效性（大久保，2015b）。立法中明确倾向于引进有利于维护公共利益的诉讼。二十世纪二十年代后期，公民寻求司法的救济的权利得到了极大的强化，这不仅通过正式扩大法律地位的方式，同时也通过引进各种新的诉讼类型和完善临时补救办法来实现。另外，最近有一些国家在司法系统内建立了环境法院或者专门的环境部门（普林和普林 2009;另见大阪大学，2015年）。

与其他亚洲国家相比，日本的环境法落实相对较为充分。但是，由于行政主体的行政不作为有时会导致严重的健康损害或者环境污染事故。因此在2004年，《日本行政诉讼法》（“ACLA”）^[2]进行了修订，引入了“履行之诉”制度，以推动行政机关恰当履行职权，此外，一些法院承认对于未能制定法规或未能执行法规时的国家责任。本文分析了在日本，判例法对于通过司法权来规制行政不作为的最新发展。

2环境诉讼类型

日本的司法体系由三级法院组成：日本最高法院，高等法院和地方法院。《日本宪法》第76条^[3]规定：禁止设立特别法院。这就意味着在日本没有专门法院，例如行政法院或环境法院，而在普通法院中只存在专门的司。

同样，在日本也就没有专门的环境诉讼。根据所依据的法律，涉及环境的诉讼可能具有民事，行政或刑事的性质。除司法程序外，替代性争议解决方法（ADR）^[4]也在环境诉讼中发挥着重要作用。

根据《日本民事诉讼法》^[5]环境民事诉讼的主要类型包括：对侵权行为造成的损害进行索赔和对污染者申请禁止令。根据《日本民法典》第七百零九条^[6]规定：因故意或过失侵害他人权利时，负因此而产生损害的赔偿责任。

禁止令是防止环境污染和破坏的重要举措。禁令的法律依据主要是“个人权利”，其中包括关于个人在身体和精神健康方面的人身权利。

在日本国家责任案件通过民事诉讼进行处理。《日本国家赔偿法》^[7]规定了政府官员行使政府权力（第1条）和在建立和管理机场，道路等公共设施方面不当时的国家责任（第2条）。根据《日本行政诉讼法》，行政案件诉讼涉及抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼以及机关诉讼。环境行政诉讼的主要类型是抗告诉讼和“居民诉讼”或民众诉讼的行为。 “抗告诉讼”是指对于行政机关行使公权力的上诉。这种诉讼被分为六类：（a）“撤销处分之诉”; （b）“撤销裁决之诉”; （c）“宣布无效的行为等”;（d）“确认无效之诉”; （e）履行之诉;（f）“禁止之诉”（第3条，《日本行政诉讼法》）。

根据《日本行政诉讼法》第42条：民众诉讼及机关诉讼，限于在法律规定的情况下，法律所规定者才能够提起。《日本地方自治法》^[8]第242条第2款规定了“居民诉讼”或民众诉讼，并且声明任何一般地方政府所在地的公民针对其所在地方政府的违法金融行为都可以诉求司法救济。这些违法金融行为可能与开支花费，购置、管理及处置财产，或有关人员安排有关，这项法律来源于美国金融诉讼中的一种即“纳税人诉讼”。在一些案例中，当地居民试图利用这种诉讼来保护自然环境。当地居民对于公共工程部门提起诉讼，声称公共工程部门破坏自然环境，并且声称地方政府在公共工程上的开支是违法的，因此其允许公共工程的行为也是违法的。^[9]

国家责任案件和履行之诉是针对行政主体的行政不作为所采取的典型措施。

3行政不作为的责任

3.1行政不作为的国家责任

在日本的公共卫生案件中，针对污染者提起的民事诉讼相对来说是比较有效的，尤其是在请求损害赔偿的案件中。近来国家责任诉讼被证明是应对行政不作为的有效手段。

《日本国家赔偿法》第1条第1款规定了行使国家权力的公职人员的国家责任条款：国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。

行使权力还包括行政主体不作为，即不行使其监管权力。在环境保护，消费者权益保护（例如起诉有害的药物），以及劳工权益保护领域基于行政主体不作为而产生的责任而提起诉讼的数量有所增加。

根据日本的判例法，如果公职人员的执法行为根据以下三个因素被认为是非常不合理的，那么这样的执法行为是违法的：（a）行使权力所依据的法律法规的目的与宗旨;（b）权力机关的性质;（c）案件的具体情况。^[10]

在判例法所界定的严格条件下，日本最高法院在长期以来一直没有做出支持国家责任的裁判^[11] ，2004年4月27日，日本最高法院首次指出行政不作为是违法的，国家应当根据《日本国家赔偿法》承担责任。^[12]该案件涉及到日本国际贸易和工业大臣未能行使其根据《日本矿山安全法》^[13]安全规定的而应当行使得的权力，来防止煤矿爆发肺尘埃沉病。

因为在环境法领域，行政主体通常对于如何以及何时行使其监管权力拥有较大的自由裁量权。因此，往往难以确定政府部门不行使监管权力的行为在什么特定的情况下会构成疏忽或过错。

3.2关西水俣病案件

关西水俣病案件产生了一项具有里程碑意义的裁判，涉及到国家对于环境事务不行使监管权力时的责任。在1956年，在日本熊本县水俣市发现了水俣病，水俣病是日本在二战后高增长时期由水污染所造成的最为严重的病害之一（头生，1992）。水俣病的产生归因于鱼类中积聚的甲基汞，而那些吃了这种鱼的人也随之中毒了。污染也是造成先天性水俣病的元凶，即使到今天仍然还有很多受害者的存在。

由水俣病引发的诸多诉讼中基本上分为两类。第一类案件，自上世纪70年代以来一些受害者赢得了向污染者智索株式会社索赔的案件，这种诉讼是日本典型的环境诉讼案例之一。例如1973年3月20日，熊本县地区法院认定，当有对人的生命或健康损害的风险时，有关企业应采取一切可能的措施以避免污染的后果，无论采取这些措施的成本和其他经济方面的影响。对于公司活动的安全性存在疑问时，公司有义务暂停运营。^[14]

第二类案件，有些受害者是以国家和熊本县政府不对智索株式会社的行使监管权力为由提起诉讼。关西水俣病案件就是由在日本西部关西地区居住的水俣病受害者于2001年提起的诉讼。 2004年10月15日，日本最高法院驳回了上诉人国家和熊本县政府的变更要求，并裁定，每名上诉人必须根据死因分别向被上诉人支付高达2,500,000日元的赔偿。^[15] 关于国家责任，法院认为“政府应当以适时、适度地的方式行使权力，以保护生活在指定水域中可能遭受水质恶化影响的地区里的人们的生命与健康”（III4（2）A）。”法院指出，截至1959年11月底，中央政府承认，大量人员已经感染了水俣病，其中相当数量的人死于该病。此外，政府也有非常高的概率可能认识到，水俣病的有害物质是一种从智索株式会社设备中分离出来的有机汞化合物，并且能够在工厂排放的污水中定量分析出少量的含汞量。最后，法院还指出，如果当时政府行使权力，采取将该地区划定为指定的水域，制定水质标准，并命令智索株式会社妥善处理废水，暂停使用设备等措施，则可以避免水俣病的后续传播。

因此，法院的结论是：在1959年12月底之前，政府未能根据当时的《日本水质法》规定行使职权来防止水俣病蔓延危害健康的行为是违法行为。

3.3石棉案件

这项裁决后，一些法院也开始承认在其他公共卫生案件中的国家责任。最近，2014年10月9日，日本最高法院在泉南石棉的案件中指出，政府对于未能根据《日本劳动基准法》^[16]和《日本劳动安全卫生法》^[17]基于石棉监管责任及时发出部级条例具有责任。

石棉是一种有害物质，例如由于接触石棉粉尘会引起石棉肺病、间皮瘤等疾病。到目前为止，在日本的石棉生产和使用已逐渐被完全禁止，但是在19世纪后期石棉一直被使用，2005年日本最大的制造企业久保田株式会社，宣布了许多石棉职业病受害者的存在，以及在尼崎市的神崎工厂周围的环境中暴露在石棉粉尘下的受害者（久保田株式会社2006）。在此之后，据透露受害者的人数仍在增加，这不仅导致对于石棉严格的监管，同时也导致了《日本石棉健康损害救济法》的颁布^[18]。

从1907年至2005年，在日本大阪市的泉南地区有许多小的石棉纺织工厂，生产制造船舶、汽车和建筑等需要的的石棉纱线、布和其他绝缘材料。在这一地区，只有几家大工厂，而且大部分工厂都是家庭产业，通常都是由家庭成员和一些雇员来操作。因此，工人以及他们的家庭、小工厂的工厂主、邻近街区居民都患有由石棉引起的疾病。在2006年，26名石棉受害者在法院对日本政府提起诉讼，寻求赔偿（第一泉南案件）。后来在2009年，33名受害者纷纷效仿，（第二泉南案件）（大阪律师为由石棉引发相关疾病的受害者所撰写的起诉状2009）。这些受害者团体认为：政府既已经知道石棉的危害，能够提醒人们有关石棉的毒性和对石棉进行管控，但是却没有适当和及时地行使其权力。

日本大阪市地区法院在2010年第一宗案件中承认了国家责任，