Temporary Assistance for Needy Families and the Black-White Child Poverty Gap in the United States

Zachary Parolin Columbia University

Pre-print of article forthcoming at Socio-Economic Review

https://doi.org/10.1093/ser/mwz025

Abstract: Black children in the United States are more than twice as likely as white children to live in poverty. While past research has primarily attributed this phenomenon to the family structure of black children, this paper investigates how state-level heterogeneity in social assistance programs contributes to the black-white child poverty gap. I find that racial inequities in statesrsquo; administration of the Temporary Assistance for Needy Families (TANF) program contributed to the impoverishment of approximately 256,000 black children per year from 2012-2014. State-year panel data demonstrates that states with larger percentages of black residents are less likely to prioritize the lsquo;provision of cash assistancersquo; but more likely to allocate funds toward the lsquo;discouragement of lone motherhood.rsquo; Neutralizing inequities in statesrsquo; TANF spending priorities would reduce the black-white child poverty gap by up to 15 percent – comparable to the reduction effect of moving all children in single-mother households to two-parent households.

SER Keywords: poverty, welfare state, social policy, stratification, family

JEL Classification: I32 (Measurement and Analysis of Poverty), I38 (Provision and Effects of Welfare Programs), H75 (State and Local Government: Health; Education; Welfare; Public Pensions)

Introduction

Black children in the United States have remained more than twice as likely as white children to live in poverty since at least the early 1960s, the time when reliable household income data became available (Patten and Krogstad 2015). To explain this phenomenon, the dominant perspective in poverty research tends to focus on the family structure of black families (Fagan and Johnson 2001, Lichter, Qian and Crowley 2006, Sawhill and Thomas 2002, Sawhill 2014). As far back as 1965, Daniel Patrick Moynihan (1965:29) lamented in “The Negro Family: The Case for National Action” that the rise of single motherhood among black families “seriously retards the progress of the group as a whole.” In more recent decades, lone motherhood has been deemed “a new American dilemma” (Garfinkel and McLanahan 1986) while “increasing marriage” has emerged as a solution toward closing the black-white child poverty gap (Fagan and Johnson 2001).

Sympathetic to this viewpoint, policymakers replaced Aid to Families with Dependent Children, a cash assistance program for low-income families, with the Temporary Assistance for Needy Families (TANF) program in 1996, explicitly listing the prevention of “out-of- wedlock pregnancies” and “maintenance of two-parent families” as two of the programrsquo;s four programmatic purposes (Falk 2014). Spending authority over TANF funds was decentralized to state governments under the belief that the 50 states, rather than the federal government, were better equipped to achieve the programrsquo;s aims.

Though this decentralization and emphasis on family structure were designed, at least implicitly, to improve the relative position of black children (Brown 2013a, Roberts 2004, Schram, Soss and Fording 2003), I hypothesize that the broad discretion given to states in determining how to allocate their social assistance funds instead contributes to the black- white child poverty gap. Specifically, I investigate the extent to which racial bias in statesrsquo; TANF spending priorities explains racial differences in child poverty, and whether this

variance in TANF spending is more consequential than family structure in shaping the relative likelihood that a black child lives in poverty.

The analysis of this hypothesis proceeds in three stages. First, I develop a typology for classifying cross-state differences in TANF spending priorities. Since the programrsquo;s implementation, states have been granted broad discretion in deciding how to allocate TANF resources, so long as the programs or policies funded can be deemed to serve one of four purposes: (1) the provision of cash assistance, (2) the promotion of “job preparation, work, and marriage,” (3) the prevention of “out-of-wedlock pregnancies,” and (4) the “formation and maintenance of two-parent families.”

Research on state heterogeneity in TANF has narrowed in almost exclusively on the first of these four purposes, highlighting regional differences in TANF cash benefit levels (Hahn et al. 2017, Johnson 2001) or barriers to the receipt of cash assistance (Soss et al. 2001, Soss, Fording and Schram 2011). This strict focus on cash assistance, however, misses more than three-fourths of the programrsquo;s expenditures: in 2014, the average state allocated only

22.6 percent of its budget toward the provision of cash assistance (Center on Budget amp; Policy Priorities 2015). In its place, states allocated TANF resources to fund a wide range of programs and policies, including childcare subsidies, Alternative to Abortion programs, dental assistance, foster care services, student textbook subsidies, grants to private foundations, lsquo;compulsive gamblerrsquo; assistance, and more.¹ Classifying and conceptualizing the full scope of policies and programs toward which states do allocate their TANF funds serves as the starting point to understanding the relationship between statesrsquo; racial composition and their relative TANF spending priorities.

¹ This list of spending allocations is derived directly from state reports submitted to the U.S. Administration on Children amp; Families. Details and sourcing for each of the examples cited are outlined in Appendix A.

The second and third stages investigate, respectivel

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对贫困家庭和美国黑人-白人儿童贫困差距的临时援助

扎卡里·帕罗林

哥伦比亚大学

即将在《社会经济评论》 上发表的文章预印本https://doi.org/10.1093/ser/mwz025

摘要：美国黑人儿童生活在贫困中的可能性是白人儿童的两倍多。虽然过去的研究主要将这种现象归因于黑人儿童的家庭结构，但本文调查了社会救助计划中的州级异质性如何导致黑人儿童贫困差距。我发现，从 2012 年到 2014 年，州政府对贫困家庭临时援助 (TANF) 计划的种族不平等导致每年大约 256,000 名黑人儿童陷入贫困。州年面板数据显示，黑人居民比例较高的州不太可能优先考虑“提供现金援助”，但更有可能将资金分配给“不鼓励单身母亲”。

SER 关键词：贫困、福利国家、社会政策、分层、家庭

JEL 分类： I32（贫困测量和分析）、I38（福利计划的提供和影响）、H75（州和地方政府：健康；教育；福利；公共养老金）

介绍

至少自1960年代初（即有可靠的家庭收入数据可用时）以来，美国黑人儿童生活贫困的可能性仍然是白人儿童的两倍多（Patten和Krogstad 2015）。为了解释这一现象，贫困研究的主流观点倾向于关注黑人家庭的家庭结构（Fagan and Johnson 2001, Lichter,Qian and Crowley 2006, Sawhill and Thomas 2002, Sawhill 2014）。早在1965年，丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉 (Daniel Patrick Moynihan) (1965:29) 在《黑人家庭：国家行动案例》中指出黑人家庭中，单身母亲的兴起“严重阻碍了整个群体的进步”。近几十年来，单身母亲被认为是“一种新的美国困境”（Garfinkel和McLanahan 1986），而“增加婚姻”已成为缩小黑人儿童贫困差距的解决方案（Fagan和Johnson 2001）。

出于对这一观点的同情，政策制定者在1996年用贫困家庭临时援助(TANF)计划取代了对有抚养子女的家庭的援助计划，这是一项针对低收入家庭的现金援助计划，明确列出了预防“非婚生子”和“维持双亲家庭”作为该计划的四个计划目的中的两个（Falk 2014）。TANF资金的支出权力下放给州政府，因为他们认为是50个州而不是联邦政府更有能力实现该计划的目标。

尽管这种权力下放和对家庭结构的强调是为了改善黑人儿童的相对地位（Brown 2013a，Roberts 2004，Schram，Soss和 Fording 2003）而设计的，但我假设在决定如何分配他们的社会援助资金反而会加剧黑人白人儿童的贫困差距。具体来说，我调查了各州TANF支出优先事项中的种族偏见在多大程度上解释了儿童贫困中的种族差异，以及TANF支出的这种差异在塑造黑人儿童生活在贫困中的相对可能性方面是否比家庭结构更重要。

对这一假设的分析分三个阶段进行。首先，我开发了一种分类学，用于对TANF支出优先级中的跨州差异进行分类。自该计划实施以来，各州在决定如何分配 TANF 资源方面拥有广泛的自由裁量权，只要资助的计划或政策可被视为服务于以下四个目的之一：(1) 提供现金援助，(2)促进“工作准备、工作和婚姻”，（3）防止“婚外孕”，（4）“形成和维持双亲家庭。”

对TANF状态异质性的研究几乎只针对这四个目的中的第一个，突出了 TANF 现金福利水平的区域差异(Hahn et al. 2017, Johnson 2001) 或接受现金援助的障碍 ( Soss et al. 2001, Soss ，Fording and Schram 2011)。然而，这种对现金援助的严格关注错过了超过四分之三的计划支出：2014 年，平均每个州只分配了22.6% 的预算用于提供现金援助（2015 年预算与政策重点中心）。取而代之的是，各州分配TANF资源来资助广泛的计划和政策，包括儿童保育补贴、替代堕胎计划、牙科援助、寄养服务、学生教科书补贴、对私人基金会的赠款、“强迫性赌徒”援助，以及更多的。对各州分配其TANF资金的政策和计划的全部范围进行分类和概念化，是理解各州种族构成与其相对TANF支出优先级之间关系的起点。

第二和第三阶段分别调查各州 TANF 支出优先级的决定因素以及州级异质性对黑白儿童贫困差距的影响。在这样做的过程中，这篇论文以三种主要方式拓宽了关于联邦制、种族和儿童贫困的学术研究。

首先，我补充了比较政策研究的悠久传统，即对不同福利国家的政策优先级差异进行分类，以解释异质的社会结果。利用州支出报告和立法文件，我确定了四个概念上不同的 TANF 支出优先事项，以阐明各州为低收入家庭提供的不同社会支持机制。

其次，我改进了先前研究的分析技术，以直接估计一个州内黑人居民的百分比对该州如何分配其 TANF 资源的影响程度。使用1997年至2014年的州年面板数据，我应用“中间”随机效应模型来分解州内人口、政治和经济决定因素变化的影响与州之间在预测州TANF支出优先级方面的差异。

最后，我评估TANF在黑人儿童贫困差距上的支出优先事项中的潜在种族偏见。据我所知，这是第一次尝试将嵌入州级社会援助计划的种族偏见与儿童贫困结果的种族差异直接联系起来。在这样做的过程中，我估计，在2012年至2014年期间，各州在TANF治理中向种族中立的适度举措将使现金援助的年度支出增加约32亿美元，并将黑人儿童贫困差距缩小多达15%。相比之下，将单亲家庭的所有孩子转移到双亲家庭将导致黑白差距估计减少10%。这些结果表明，家庭结构不足以解释儿童贫困的种族差异。反而，福利国家机构中的不平等——特别是州政府对TANF计划的管理——必须成为黑白儿童贫困比较分析的核心。

背景与理论

国家与社会政策

美国的贫困和不平等研究通常在国家层面进行；然而，越来越多的研究人员试图了解国家政策决定对贫困和福祉的地区和种族差异的影响。

这一系列研究表明，有关税收、福利和监管计划的国家政策决策通常体现在针对低收入家庭的区域分层社会支持系统中。例如，各州税收制度的累进性差异与贫困家庭的一系列福利指标有关（Newman 和 OBrien 2011，OBrien 2017）。同样，州级反工会监管的实施与工作家庭的贫困水平较高有关（Brady、Baker 和 Finnigan 2013）。这些例子表明，将美国视为由 50 个不同的福利体系组成，而不是一个单一的、同质的机构，这一点越来越重要。

由于这种异质性，州和州政府可以被理解为在社会支持的获取或慷慨方面助长不平等的政治机构。TANF似乎尤其如此，这是一项明确旨在促进州级分歧的计划。尽管对该计划进行了20年的研究，但各州在如何使用TANF资金来管理低收入家庭方面的跨州差异很少被概念化。大部分关于该计划变化的研究都集中在现金福利水平和接受现金援助的障碍上；然而，缺乏对各州优先考TANF 的其他目的的程度的清晰理解，例如促进就业或双亲家庭的维持，以及这些替代目的的相对优先级如何影响低收入家庭的福祉。因此，对各州分配TANF资源的不同方式进行概念化和衡量是了解不同支出优先级对儿童贫困结果的潜在影响的必要起点。

在概念化各州TANF优先事项的差异时，我遵循比较社会政策研究中的传统，即根据共享的再分配或分层特征对福利国家进行分类（Bambra 2007，Esping -Andersen 1990，Meyers、Gornick 和 Peck 2001）。我依靠各州的年度TANF预算来分类各州对TANF计划的利用的差异于。由各州内的 TANF 预算水平随着时间的推移相对稳定，份额 可以适当提取分配给四个类别中的每一个的州预算，以揭示一个州在给定年份的相对 TANF 优先事项，以及更广泛地说，各州在向低收入家庭提供的支持类型方面如何变化。我评估了各州如何花费其联邦政府资助的“整笔拨款”和州维持努力 (MOE) 要求的总和（各州必须向该计划投资一定水平的资金才能获得联邦支持）。

在审查支出数据时，我根据 (a) 支出旨在影响的特定社会结果，(b) 为实现预期结果而实施的计划或政策工具，以及 (c) 影响，确定了四个不同的概念性支出优先事项为了低收入家庭的财务安全。如表 1 所详述，确定的三个支出优先事项与 TANF 立法中明确列出的核心目的一致：提供现金援助、促进就业和阻止单身母亲。观察到的第四种模式是利用TANF资金来提供与项目核心目的无关的服务，例如资助儿童保护服务、寄养和心理健康服务。

表 1： TANF 支出优先级概览

注意：行政成本、系统管理和一些短期福利，如安葬援助和转移计划，不包括在这些分类中。各州平均每年将大约 10% 的 TANF 预算用于这些未列出的项目。

现在简要描述表1中确定的四个支出优先事项中的每一个：

提供现金援助：提供现金援助符合TANF列出的第一个目的：为低收入家庭提供直接援助。在四个支出重点中，它对家庭的收入和贫困状况具有最直接的再分配影响。TANF的现金援助针对的是低收入家庭，并机械地增加了家庭收入；因此，它直接提高了家庭的消费能力，并且在许多情况下，确保了家庭不会失去任何市场或转移收入来源。2014年，各州平均将22.6%的TANF预算用于提供现金援助。南达科他州率先将61.2%的预算用于此目的；另一方面，伊利诺伊州仅分配了6.4%的现金支持。

促进和激励就业：这一支出优先事项反映了TANF支出数据中的12个支出类别，每个类别都旨在使就业更容易获得和/或对低收入家庭更具吸引力。实现这一目标的主要机制包括儿童保育援助、交通支持、工资补贴和基于收入的税收抵免，以及通过持续培训或教育发展技能。促进就业有可能通过相对于现金援助不那么直接的机制来影响贫困：有了儿童保育补贴、交通援助和教育支持，工作变得更容易获得。随着基于收入的可退还税收抵免的增加，即使是低工资的工作也会导致更高的实得工资。2014 年，内布拉斯加州将近70%的TANF预算用于促进或激励就业；相反，内华达州，为此目的分配了2.7%的预算——是所有州中最少的。

不鼓励单身母亲：过去十年中某些州出现的支出优先事项是不鼓励单身母亲。此类别包括国家资助的举措，以实现TANF的一项或两项目标，以减少非婚生怀孕或鼓励促进和维持双亲家庭。在实践中，为这些目标分配TANF资金往往以州级努力的形式提供计划生育服务（如路易斯安那州的“替代堕胎”计划），创建旨在提高就业能力的“负责任的父亲”倡议。非监护父亲（Germanis 2015，Schott，Pavetti和 Floyd 2015，齐利亚克 2015），并在学校内推广性教育和禁欲课程——例如密西西比州的“婚前禁欲”课程，“教授参与性活动的社会、心理和身体影响”（密西西比州 2010：6）。为了减少贫困的可能性，这些举措可能需要实现鼓励结婚或阻止单身女性生育孩子的目标。然而，对各州促进婚姻的举措的评估表明，“对共同养育、养育子女或儿童福祉的指标影响不大”，并且不会导致更多的夫妻同居（Lundquist 等人，2014 年）。2014 年，阿肯色州将 66.3% 的TANF 预算用于劝阻单亲家庭，而14个州没有为此目的投入任何TANF资金。

其他服务：从数据中得出的最终支出优先级是一类政策，允许各州避开 TANF 的核心目的，而是将计划的资金分配给一系列与切线相关的服务，在某些情况下，这些服务将得到资助通过一般国家收入。这些类型的服务包括收养服务和寄养援助、托儿中心许可、大学生经济援助、家庭健康和暴力服务、家庭牙科援助、学生教科书补贴、毒品法庭计划、对私人基金会的赠款等等（Germanis (2015),里奇（2012）；更多信息请参见附录 A）。2014年，南卡罗来纳州率先转会TANF资金用于“其他服务”；国家为这些目的分配了超过77%的预算。2014年所有州的平均值为27%，比现金援助的平均分配高出4个百分

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