文献综述（或调研报告）：

近年来，随着中国社会的进步和经济的持续快速发展，人民生活水平得到了不断地提升，地方政府有限的财政力量已经滞后于社会对基础设施建设的期望，并且难以满足公众对高品质产品或服务供给日益增长的需求。^[1]因此，积极引导社会资本参与建设，合理利用PPP模式，方能解决这一供需矛盾。

财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金【2016】92号）规定，各级财政部门要对本地区拟实施的PPP项目出具财政承受能力论证报告审核意见，方可纳入PPP项目开发目录管理，即PPP项目入库。^[2]虽然所有存在PPP项目的国家都会采取必要的财政约束方式来控制PPP项目带来的财政风险，但财政承受能力论证是我国针对我国的国情和PPP工作的开展现状所独有的防控财政风险的环节。通过对PPP项目的财政承受能力进行全面的研究并对地方政府财力的通盘考虑，将地方政府的PPP项目的财政风险控制在可控范围内，是PPP模式成功的关键之一。

1 财政承受能力含义

财政承受能力这一概念目前为止学术界并未得出一个标准化的定义。本文采用的说法为，财政承受能力论证，是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。^[3]该项工作的开展有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，是促使和规范政府履行合同义务的重要保障。

《指引》对“财政承受能力论证”的描述是：“识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据”。^[4]即一系列具体的流程环节，它通过对责任的识别和测算，评估所需政府财政支出对全年财政的影响程度，确保项目有足够的财政资金达到预期的目标，在预期财力的保证下开展合作。这里的测算时间维度是指建设期和运营期的项目全生命周期，而非开展PPP项目的当下的一年。论证的实质是研究PPP项目过程中的财政支出能力。

2 分析方法

财政承受能力论证所采用的分析方法是定量和定性分析法，在PPP项目的全生命周全的每一年，包括建设期和运营期间，要在编制年度预算和中期财政规划时安排所有采用PPP模式的项目所需要的支出责任，并且这个支出责任的总和应当占一般预算支出比例应当不高于10％。财政承受能力论证主要研究政府的财力能否支撑PPP项目实施。如果财力水平达不到，就有可能发生政府违约，项目的可持续性就会大打折扣。和PPP项目的物有所值评价类似，财政承受能力论证对PPP项目也是一票否决的作用。它的评价结论分为“通过论证”和“未通过论证”两种。未通过论证的项目不适宜采用PPP模式。

3 中外论证研究

国外很早就开始了对于PPP项目的财政研究。A L Martinez等人通过西班牙某PPP道路工程的成功开展，分析了政府在其中的财政相关因素^[5]。 Aladağ H, Işik Z采用案例研究方法，对正在进行的某大型BOT机场项目中财政承受风险进行了测试，得到了相关风险因素是设计变更、职业安全与健康、私人合伙人破产/破产、货币风险和通货膨胀率波动^[6]。Ernest E. Ameyaw, Albert P. C. Chan等人利用FES分析法确定和评估与BOOT供水项目相关的关键财务风险^[7]。Eduardo Engel，Ronald Fischer and Alexander Galetovic认为公私合作伙伴关系（PPP）是有效的，既能缩小公共资金支出缺口又能减轻税收对经济运行的扭曲作用^[8]。不同的是，Manuel J. Rocha Armada，Paulo J. Pereira and Artur Rodrigues认为投资补贴减少了投资成本，同时收入补贴会增加潜在的现金流的价值，对于需求的保证可以减少潜在的不确定性从而提高项目的价值^[9]。政府因为公共预算的限制可能更倾向推迟与 PPP 协议相关的义务实施时间，这会增加财政承诺违约的风险^[10]。

在财政承受能力的定义方面，我国梁尚敏首先提出使用财政承受能力用来反映一国真正的经济实力。财政承受能力是由财政资金的多少和增长的能力与所需要资金的规模和增长的速度来决定的。要量力而行，量入为出^[11]。高建初、马巾英将财政承受能力定义为财政对经济和社会发展所能提供的财力负担，它是一种度量，除了来源于财政收入，还来源于国家通过财政政策间接利用的财力，并提到财政承受能力是具有弹性的^[12]。陈章喜提出财政承受度实质上是国家作为国民经济活动中物质的承担者能够承受物质利益关系调整的程度，这种程度包含绝对承受度和相对承受度两种。最优的财政承受度，是由当前的社会经济发展水平决定的^[13]。

2015年《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》发布并施行。文件出台后，学者们首先对财政承受能力在PPP模式中的含义提出了自己的见解。在其意义方面，徐丽华提出，对PPP项目进行财政承受力论证相当于给项目装上“安全阀”，有利于规范PPP项目，也让民营资本放心。同时，他还提出在财政支出测算环节中，股权投资、风险承担、运营补贴、配套投入4大支出的计算公式只是原则性的公式，在操作层面还需要政府和出资方根据项目自身情况来制定衡量标准^[14]。

关于财政承受能力论证的具体内容、流程，宗禾等人提出，财政部门(或PPP中心)是财政承受能力评估的主体^[15]。在项目风险上由于政府承担政策、法律和最低需求等风险，政府和社会资本共同承担不可抗力等风险，对大部分约定合作期满的PPP项目进行回购的政府还存在购买责任风险，因此财政承受能力论证不光适用于有财政资金和财政补贴的项目^[16]。王勇等人在对比了分别由财政部和国家发改委、住建部发布的《指引》和《建设项目经济评价办法与参数》两份理论体系、概念内涵和计算方法不尽相同的文件时提出，财政补贴测算是进行财政承受能力论证关键，但在实际操作层面，我国现行的财政承受能力论证缺少明确的计算规则^[17]。政府和社会投资方对财政补贴支出测算有着不同理解，影响了PPP项目的实施进度^[18]。