政策视角下中国国有企业对外直接投资外文翻译资料

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政策视角下中国国有企业对外直接投资

史蒂文·哥伯曼

摘要：近年来,越来越多的发达国家政府对处在他们市场上的国有企业的直接投资采取了敌对态度在他们的市场，后者经常以中国为基地。造成这种敌意的广泛原因是认为国有企业追求非商业目标，从而对东道国经济造成损害。本文认为，实证证据表明，国有企业的表现越来越突出持股行为。此外，非商业行为的任何不良后果都可能主要由国有企业自己导致的。

关键词：国有企业，中国，收购，非商业目标，不公平竞争

1.绪论

近年来，中国已成为对外直接投资的重要来源国。例如，2010年，中国对外直接投资流量达到近690亿美元，超过了日本约560亿美元的对外直接投资（廖和张，2013）。对外直接投资（OFDI）的增长，尤其是来自中国的对外直接投资（OFDI）的增长，引发了有关东道国政府是否应区别对待政府控制或受政府影响的外国投资者的巨大争议。事实上，几个发达经济体的政府已经为批准国有企业收购东道国公司设立了特别审查程序。加拿大就是一个例子。2012年，加拿大政府宣布，外国国企收购国内公司将面临“更严格的审查”，只有在特殊情况下，政府才会特别批准收购加拿大拥有的油砂公司（Dobson,，2014）。为了获得批准，投资者必须满足政府的投资的商业方向，以及不受政治影响，遵守加拿大法律、标准和实践，健全的公司治理和透明度（Globerman,，2015）。

加拿大政府用于评估国有企业收购加拿大企业提议的标准，突显出人们对国有企业对东道国经济影响的几个广泛担忧。最广泛的担忧是，国有企业将通过对东道国经济的投资追求非商业目标，从而对东道国经济的效率、生产率和竞争力产生不利影响（Globerman,，2015）。其他广泛的担忧是：（1）国有企业的行为是“不透明的“”给与国有企业有业务往来的东道国经济实体带来风险；（2）国有企业在东道国的收购由所在国政府补贴，因此东道国企业寻求收购本国企业没有“公平的竞争环境”；（3）国有企业投资存在国家安全风险。

上述对国有企业行为及其对东道国经济影响的担忧，至少提出了两个问题。其中一个问题是，国有企业是否真的主要出于非商业目的。在这种背景下，非商业目标的驱动意味着国有企业将牺牲利润，以实现国有企业所有者的政治目标。第二个更广泛的问题是，收购东道国公司是否因此损害东道国经济，这个问题的相关性取决于对第一个问题的肯定答案。

本文简要论述了这两个问题。具体来说，第2节简要地考虑了一些与国有企业商业定位变化有关的证据。第3至第6节确定并评估了阻止或限制国有企业收购国内企业的理由。第7节给出了主要的政策结论，即反对国有企业引入外国直接投资的理由，往好里说是悬而未决，往坏里说是存在严重缺陷。

1. 国有企业的动因

批评国有企业的基本前提是，政府创造和支持国有企业，是为了通过有效的战略和实施这些战略，实现利润最大化以外的目标。例如，中国国有企业长期以来被认为的目标是保障就业，以减少大规模裁员可能引发的社会紧张局势（Globerman and Shapiro,，2009）。据推测,一个严格的利润最大化公司不会继续雇用成本超过利润贡献的工人。当然，大型私营企业也可能无法实现利润最大化。特别是，长期以来，委托代理问题一直被视为股权分散的大型上市公司效率低下的一个根源。简单地说，管理者可能会从事低效的行为，他们从中获得的好处超过了任何有效的监督和纪律的众多和小股东。

虽然承认的可能性低效率与所有权的分离管理的大型上市公司,国有企业的批评者认为，在经济竞争市场和民营企业，资本市场的竞争将确保，至少从长远来看，低效率的公司面临更高效的竞争对手或者是破产的边缘，因此它们从市场上消失。相反，效率低下的国有企业可以在市场上无限期地生存下去，因为它们的政府所有者可能会根据需要提供财政和其他补贴以维持它们的存在。因此，在政府拥有大量企业所有权的经济体中，不存在抑制非商业行为的竞争性“自由市场”动力。

缺乏竞争性的公司控制权市场是国有企业持续进行非商业行为的必要条件，但不是充分条件。特别是，如上文所述，追求代价高昂和效率低下的目标最终必须得到政府的补贴。政府有很多公民对他们的要求，而补贴亏损的国有企业有一个机会成本，也就是说，其他获得选票的活动可能获得较少资金。此外，国际资本市场可以通过提高借贷成本和压低本币汇率，在一定程度上约束挥霍无度的政府。这里的重点不在于国有企业可能像私营企业一样高效。相反，政府可能并不总是（甚至主要是）支持国有企业追求非商业目标。

在这方面，调查证据表明，将所有国有企业都定性为非商业目标驱动过于简单化。例如，Woo和Zhang（2006）根据他们所做的采访声称，早期在确定中国对外直接投资时强调的政治目标已经逐渐被商业利益的首要地位所取代。同时，已将决策权下放给跨国公司管理人员，这与日益强调商业目标是一致的。Dobson（2014）也得出结论，中国政府已经减少了其在商业决策中的作用，似乎更愿意让中国企业在股东价值最大化的基础上追求增长。

中国已经采取了政治措施，使对外直接投资的基本方向更加商业化。最直接的例子是，2002年以后，中国政府依法允许私营企业到海外投资。尽管最近才获得批准，但中国非国有企业的对外直接投资比例从2004年的16.4%上升到了2011年的37.3% （Huang and Renyong,，2014）。最近，中国政府也在努力鼓励国有企业在经营活动中“更加商业化”。为此，中国总理最近宣布了《中国制造2025》，旨在帮助中国国有企业在海外市场更有效地竞争。包括赋予国有企业管理者对资源配置决策更大的决策权。其他计划中的改革包括对国有企业管理人员实行绩效薪酬制度允许更多的非国家投资于政府控制的公司（普华永道，2015）。

总之，将国有企业的所有对外直接投资都定性为非商业性质显然是错误的。此外，有证据表明，特别是在中国，私营企业将可能在该国的对外直接投资中占越来越大的份额，而且，国有企业的对外直接投资活动将越来越以商业为导向。尽管如此，在可预见的未来，大型国企仍将是对外直接投资的主要来源。今后，在某些（不确定的）情况下，各国政府将继续影响对外直接投资的地理位置以及投资的关键目标。因此，考虑东道国政府对国有企业对外直接投资的关切当然是相关的。

3.对效率和竞争力的影响

如前所述，国有企业对外直接投资的一个主要问题是，后者的非商业导向将导致他们做出低效行为。当然，有证据表明，在发达经济体中，国有企业的效率低于私营企业，尽管在新兴经济体中，证据不那么明显（Shapiro和Globerman,，2012）。然而，相关的公共政策问题是，效率低下行为的成本是由国有企业股东承担，还是会对其他国内生产要素和其他公司的国内股东产生溢出效应。

如果国有企业购买其投入和销售其产出的市场具有相对竞争性，那么国有企业将在其参与的相关东道国交易中成为价格接受者。这意味着，如果国有企业生产效率低下的输出率或选择效率低下的因素输入组合，他们将无法在供应商那里获得低效行的成本如低工资或其他形式的成本价格，或者以商品和服务价格上涨的形式推到消费者身上。此外，在大多数情况下，单个国企通过对外直接投资获得足够的市场力量，从而成为国内投入或产出市场的价格制定者，这是不可能的。在一些罕见的情况下，在东道国市场的收购将导致国有企业收购者获得市场地位，人们预期收购将受到东道国反垄断机构的挑战。

有人可能会反对，如果母国政府补贴其国有企业的海外活动，后者将能够压低其私营竞争对手的价格，从而在产出和/或投入市场上获得市场力量，至少在个别情况下是这样。至少有两个关键概念使人怀疑这种关切的实际意义。其一，如果所描述的行为持续时间过长，可能会被认为是掠夺性的，而反垄断机构有权进行干预，以遏制掠夺性行为。第二，如果进入相关市场是可行的，国有企业股东不能指望重新获得给予企业的补贴。例如，试图通过提高价格来弥补因最终产品和服务定价过低而造成的损失，将受到新公司的进入或最初从相关市场中被逐出的公司的重新进入的阻碍。在这种情况下，母国政府将需要无限期地补贴国有企业，这似乎本身就是这样难以置信的。

一个更微妙的观点是，国有企业的对外直接投资不会给东道国经济带来溢出效率效益，恰恰是因为国有企业效率低下。溢出效率效益是指外资直接投资（IFDI）给国内企业带来的效率收益。至少有两个渠道可以创造溢出效率效益。一种是由国内企业复制外国投资者采用的更有效的战略和操作程序。二是IFDI带来的竞争加剧，迫使效率低下的国内企业进行更多的创新，以及更快地采用新的、更有效的技术。如果参与IFDI的公司的效率低于现有的国内公司，这两个渠道的力量可能会减弱。

当然，国有企业向东道国经济传递的溢出效率效益，可能小于私营跨国公司传递的溢出效率效益，这不是限制国有企业投资的理由。任何此类经济论点都将要求国有企业的IFDI给东道国经济带来净成本，而不仅仅是带来微弱的溢出效率效益。下一节将讨论与SOE投资相关的净成本的具体潜在来源。

4.缺乏透明度

关于中国国有企业的一个具体问题是其结构和组织形式缺乏透明度（Globerman和Shapiro，2009）。特别是，许多中国国有企业没有切实遵守经合组织国家基本上遵守的公司治理和透明度准则。在这方面，对它们的财务状况和经营程序缺乏透明度，可能使投入的供应商、雇员和贷方难以相对准确地评估中资附属公司履行其合同和非合同协议的可能性。一个潜在的后果是，与中资子公司做生意的东道国实体可能遭受意料之外的财务损失。

事实上,人们会预计市场参与者,与中国国有企业做生意,把金融和其他风险信息不对称（与国企经理相比他们不了解任意给定的一组事务）的价格和其他条款在他们愿意与国有企业进行交易。例如，潜在的贷款机构应该向国有企业提出更高的利率要求，而不是就客户的财务状况和偿还贷款的能力向客户收取更高的利息。同样，投入供应商应该要求国有企业比他们对其他客户的预期更早付款，而且不太愿意向国有企业提供贸易信贷。高技能员工和经理应该坚持采用强调早期回报的薪酬结构，例如签约奖金和更高的初始工资，而不是利润分成或基于股票的薪酬。简而言之，国有企业由于缺乏透明度，预计将产生更高的成本和其他不利的财务后果。同样，在国有企业承担其“不良”行为成本的程度上，对东道国经济中的内资实体不存在相关的溢出成本。

5.不公平竞争

国有企业对外直接投资的另一个担忧是，这些投资直接或间接地得到母国政府的补贴，这一点在中国国有企业中尤为突出。因此，相对于必须以市场资本成本为投资融资的本国企业，国有企业拥有“不公平”的资本成本优势。在这方面，资本补贴成本的论点类似于对外国出口商掠夺性定价（或倾销）表示的关切；然而，Antkiewicz和Whalley（2007）指出，由于跨国投资和收购活动是一次性交易，因此很难将掠夺行为的主张应用到跨境投资和收购活动中。或许更重要的是，母国政府对国有企业收购的补贴，可能只会导致国内资产卖家获得更高的价格。在这方面，Beaulieu和Saunders（2014）发现，加拿大政府宣布不太可能批准国有企业收购加拿大油砂公司，这一消息压低了加拿大中小型油砂公司的股价。后一项发现与下述观点相一致：鼓励国有企业进行对外直接投资的任何资本成本补贴都部分或全部由东道国经济中的收购目标获得。

6.国家安全

至少在美国，对中国国有企业收购的国家安全担忧的基本前提是，中国国有企业对东道国没有政治忠诚度。相反，他们的政治忠诚属于母国政府。因此，为了东道国的国家利益，包括国家安全，中国国有企业将不愿意牺牲其组织目标，甚至不愿意牺牲其外国私营子公司。事实上，在极端情况下，中国国有企业可能被视为一个不友好政府的代理人，其主要目标是通过工业间谍等行动破坏美国和其他西方国家的经济基础设施。

中国国有企业限制对外直接投资的国家安全理由，或许是最难以从概念上解决的问题。最近有关中国电脑黑客从美国政府网站窃取机密数据的报道，无疑加剧了人们的担忧，即中国国有企业可能被用作中国政府的工具，从事间谍活动和其他威胁西方国家经济和政治安全的行为；然而，所谓的黑客行为是由中国境内的组织实施的，这一事实提出了一个问题：在东道国的实体存在是否会加大此类行为的可能性。此外，目前还不清楚，无论是外国还是国内的私营企业，是否一定会将本国利益置于股东利益之上。最近美国公司为在美国境外获得税收地位而进行的海外收购浪潮（所谓的倒置），无疑让人对爱国主义将压倒盈利能力的观点产生了质疑。

许多发达国家都有法律规定，允许其政府以国家安全威胁为由阻止外国公司收购本国公司（Globerman,，2015）。这些法律不太可能被废除。此外，为了证明阻止拟议的外国投资是合理的，这种威胁需要采取何种确切形式，却很少阐明。相反，通常只是简单地提到需要保护“战略资产，如农田或“战略产业”，如电信。在缺乏对对国家安全构成不可接受威胁的行为类型的具体定义的情况下，不可能评估国有企业限制IFDI给东道国带来的净效益（如果有的话）。此外，正如澳大利亚金融服务协会（Financial Services Institute of Australia，2014）所指出的，国家安全的模糊定义是对追求特殊利益的机会主义游说的公开邀请，而这些特殊利益不太可能包括更自由的竞争。

而不是挑出国有企业的特殊待遇在评估潜在影响国家安全的外国收购，似乎更适合先确定具体的国家安全问题已经解决现有法律法规包括隐私法律法规禁止洗钱和相关操作。然后，可能会制定一套额外的标准来评估引起国家利益关注的行为的可能性，但这些行为目前没有得到现有法律和法规的处理。一旦确立了这些标准，它们应该适用于所有可审查的对国内企业的收购，而不仅仅（甚至主要）适用于国企提出的收购。

7.结论

近年来，发达国家政府对外国国有企业收购本国企业提出了突出的担忧。鉴于中国作为ODFI来源的突出地位，以及国有企业在中国经济中扮演的重要角色，中国国有企业在围绕国有企业收购的公共政策辩论中占据重要地位就不足为奇了。

反对国有企业收购国内企业的主要理由是，后者据称追求非商业目

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