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有效的应急管理：重新考虑官僚作风

David M.Nneal，Brenad D.Phillips

摘要：命令和控制方法与突发人力资源模型（EHRM）的应急管理方法进行比较。四十年的系统研究表明，对应急管理采取刻板的，命令-控制式科层制的管理方法通常会导致无效的应急响应。前辈们的研究和我们自己的研究表明，灵活、可塑、松散耦合的组织配置可以建立更有效的灾难响应。

在本文中，我们比较了两种相互竞争的应急管理方法：命令和控制模型（例如Siegel，1985; Schneider，1992）和突生人力资源模型（Dynes等，1981; Dynes，1983）。这些方法代表了灾害管理连续统一体的两端。 Comfort总结了关于有效救灾的论证：在重大灾难的复杂，不确定的经营条件下创造有效的组织反应，对公共服务构成了一个严峻的挑战hellip;hellip;紧急反应过程最初是以反应式机构运作的标准层级组织形式设计的，在20世纪80年代迅速变化，日益相互依存的社会环境中需要慎重考虑（Comfort，1985，p.155）。

命令和控制方法

命令-控制模式多被应急管理官员所青睐，这些官员认为灾难管理必须是严谨的（Strict）刻板的（rigid），是一种准军事化的管理。这种观点认为，在社会处于失序的状态下，需要更加强硬的领导。政府当局认为那些突生的行为会影响目标的达成，政府会采取措施来抑制突生行为的产生。在命令-控制方法中，采取集中式的决策和沟通。除了应急管理官员之外，一些学者例如Schneider，Seigel等人也青睐命令-控制模式，他们认为应急失效是因为灾难中，科层制下的标注化的程序或者规范与突生的规范之间的不兼容。突生的规范无法适应科层制，也导致了应急失灵。

总的来看命令-控制式包括三个潜在要点：一是对于标准化的程序与规则的严格执行；二是强调即兴行为导致应急失灵；三是有效的应急响应依赖于常态化、理性的、并且明文规定的科层制程序。

民防模式反映了指挥和控制的一个方面，这是冷战后产生的一种方法。由于其倡导者和管理者通常来自军方，因此当地的应急管理办公室反映了一种部队军事控制管理方法（Dynes，1983; 1990）。最近，Dynes（1994）总结了指挥和控制方法，指出它承担社会混乱，个人和组织应对或应对事件的能力下降，对有效决策的深度不信任以及脆弱公民社会的观点。同样，Siege1（1985）提出了一个用于应急管理和响应的“理性模型”。主要从早期的灾害研究中吸取，Seigel倾向于有计划的，有控制的，有组织的响应。Schneider（1992）通过倡导官僚规范的视角建立在指挥和控制地位上。与民防方式不同，官僚规范的角度是用更加社会科学的语言表达的。Schneider以如下方式描述了官僚规范方法：特别强调维护标准操作程序和预先设立的劳动分工的压倒一切的重要性。离开官僚法规和准则，无论用意如何，都不可避免地会对回应过程产生不利影响（Schneider，1992，p。143）。

官僚规范模型认为，由于标准官僚规范或程序与灾难发生后出现的新规范之间存在差距，因此发生了不良反应。紧急规范被认为是不适应的，导致负面后果。总体而言，指挥和控制方法包含三个基本点。他们敦促严格使用官僚结构和规则，认为临时的努力导致失败的应急反应，并建议只有通过正常的、理性的、书面的官僚程序才能产生有效的应急反应。

人力资源模型

突生人力资源模型强调静态的、科层制式的管理绩效导致应急失灵；相反，非科层制的，松耦合的组织方式在应急管理中式最为有效的。灵活和紧急的结构可以提供基本的紧急反应需要，直到传统的官僚形式可以再次运作。具体来说，灾难使得科层制失效，科层制组织无法完成目标和任务。环境产生未满足需求(unmet needs)，导致这些突生群体，代替了科层制组织来满足环境所产生的需要。这些突生组织既包括突生市民群体，也包括了组织结构的变化。

科层制命令-控制方式在两种情况下可以使组织完成其目标，即组织周围环境必须是可测的以及稳定的。在这两种情况下：管理者可以设置组织结构来完成组织目标和任务。但传统的，科层制结构无法适应灾难所带来的无法预测和动乱的环境。

灾难破坏了正常的官僚结构的目标和任务（Qualangeli，1966；Dyes和QalangeLi，1968；Broueleta和QalangeLi，1971；DyNes，1974；Drabek，1986）。因此，环境可以创造未满足的需求，导致紧急的组织行为（DYNES，1974）。当这种情况发生时，由未满足的社会需求所产生的紧急群体有效地填补了组织差距（Dyes，1974）。这些新兴实体的范围从特设公民群体到整体重组和重铸的各种地方政府结构（(Haas and Drabek，1973）。例如，乔林（1970）解决了紧急规范和有效的灾难应对之间的关系，最终的指挥和控制官僚主义在美国-军事。通过查看一些灾难案例，乔林确立了军事单位暂时偏离标准操作程序，以有效地响应受害者或社区的需要，尽管符合既定规范的外表：然而，自然灾害的特点是，新的期望有时会与既定的目标产生矛盾，这就迫使军方承担起不同的角色。当这种情况发生时，军事组织可能试图以某种方式适应新的期望，而不必向外打破旧的预期，因为军事当局认识到一旦紧急事件结束，他们的表现可以通过先前确立的准则来判断，而不是自发的紧急规范。（Anderson，1970，第421页）。

事实上，根据其广泛的灾难经验，加利福尼亚州立法将紧急团体的合法角色作为正式地方政府对灾难的精神反应（加利福尼亚立法的紧急行为，1991年）的一部分。 正如wenger（1991，p.10）强烈而简洁地总结的那样，“我们必须停止将个体志愿者和紧急群体活动视为一种与传统的应急组织的正式计划行动无关的临时性失常。

官僚主义，指挥和控制方式可以为在两种条件下实现目标提供有效手段。围绕官僚体制的组织环境必须既可预测又稳定。在这些条件下，管理者可以设计一个组织来更有效地完成关键任务和目标（Perrow，1979）。传统的官僚结构往往不是用来应对由灾难造成的不可预测的动荡环境（Perrow，1984）。在接下来的四节中，我们表明40年跨学科工作（如社会学，公共管理，地理）的经验和理论研究支持EHRM方法，而不是“指挥和控制”模式。为了进一步发展我们的论点，我们还利用Loma Prieta地震（1989）和Hurri甘蔗安德鲁（1992）的自己的研究。 我们的数据包括近150次与应急管理组织和紧急团体代表进行的深入访谈。

集体行为和应急小组

集体行为是研究相对自发的紧急规范和/或紧急结构（Weller and Quaran telli，1973; Killian，1984; Turner and Kil lian，1987; Neal and Phillips，1988）。集体行为研究与组织理论相结合，为理解灾难提供了有用的工具（Dynes and Quarantelli，1968; Kreps，1986; Wenger，1987）。但那些认同指挥和控制方法的人会误解这种重要的集体行为作用， 在这些类型的紧急情况下，出现了无法预料的非官僚规范。

突生规范

突生规范是新型的，在一些非制度化事件中产生的新的行为规范。（Neal and Phil lips，1988，p。234）。由于这些事件为大多数人和组织提供了新的经历，灾害可以产生突生的规范。 例如，在洛马普列塔之后，美国红十字会（ARC）允许灾前无家可归进入一些灾难避难所。 在加利福尼亚州的沃森维尔，居民创建了自己的户外帐篷城市。通常情况下，ARC只为自己的室内庇护所提供服务。然而，由于事件的特殊性，ARC甚至授权一个帐篷城作为官方庇护所，这一行动符合受害者的愿望和当地要求（更全面的描述，见Bolin和Stanford，1991; Phillips，1993） 。

在这种情况下，ARC违反了其自己的住房程序规范准则。然而，通过填补官僚空白（住在灾前无家可归者和那些关心余震影响的人），ARC提供了非常有效的服务。如果ARC遵守其官方规范，则对灾难受害者的服务不足。通过了解灾害祸害需要适应性的组织反应，ARC实践了灵活性。

突生社会结构

新兴的社会结构反映了组织结构的自发的，临时的发展（Neal and Phillips，1988）。紧急结构的维度包括新的分工，新的等级和创新的社交网络和关系。例如，在发生灾难时，搜索和救援组织经常出现。这些团体可能会挨家挨户，标记在传统响应组织到来之前已搜查过的房屋。 他们也可能帮助清除残骸和管理某些形式的急救（Zurcher，1968; Dynes，1974; 1983）。 在整个社区范围内，组织可以创建专门的结构来改善服务交付（Neal，1990）。

为了应对安德鲁飓风，组织以灵活的方式适应了大规模的受害者需求。 根据联邦应对（灾害）计划（FRP），ARC应协调喂养和避难活动。军队成为了喂养和庇护的主要响应者。 ARC和军方都提供了资源，并协助协调帐篷城市。因此，出现了一种新的结构来促进喂养和避难。 虽然出现了一些协调问题，但这些问题不如坚持让灾民不能获得食物或住所的计划（Neal，正在出版）。

加利福尼亚州圣克鲁斯市创建了一个特别的住房恢复工作组，由新的组织关系和紧急现象组成。继安德鲁飓风之后，住房和城市发展部（HUD）将飓风房复苏纳入其组织使命。这个非传统的组织为南佛罗里达州南达德县的灾难响提供了资源和专业知识。由于低收入灾民的康复时间较长，HUD的创新参与解决了这个的需求。 HUD目前正在扩大其在Northridge地震后的组织活动（洛杉矶，1994年）。

突生市民群体

突生市民群体是集体行为的一种，突生行为出现的目的就是为了满足灾难所带来的为满足的需求。（Dynes，1974; Parr，1970; Quarantelli，1985）。 紧急团体协助Loma Prieta和Hurri甘蔗安德鲁灾难响应。 例如，特别努力协调了洛马普列塔地震后志愿者组织的反应。 如果没有这种紧急的努力，志愿者组织（如红十字会，救世军，当地的志愿者协调小组）将无法为灾民服务（Neal，1990）。

在安德鲁飓风重建期间的“官僚体制”并没有为一些受害者服务，特别是在住房问题方面。 正如研究文献预测的那样，一些新兴团体和组织似乎能够抓住那些“摔倒”的人（这是我们在洛马普列塔之后经常听到的一句话）。 在南戴德县，出现了一个未满足需求委员会和积极参与灾害的自愿组织（VOAD），以帮助解决住房问题。 未满足需求委员会包括现有和新的灾害救援人员，其中大部分都以住房为重点。 ARC并没有将这种紧急活动放弃年龄，而是在社区和ARC之间建立了联系：在紧急情况下，当高优先级要求被忽视时，没有预先计划的灾难领域的tions可能会介入填补空白. . . 当以前没有组织的个人认为同样的灾难需求没有得到满足时，他们可能会组织成一个新的小组来满足它。 有时，这些非官方团体获得了一个名称和广泛认可的身份，作为社区组织反应的一部分（Dynes，Quarantelli和Kreps，1981年，第53页）。

政府响应与集体行为

命令-控制式的倡导者认为集体行为理论不能解决政府在灾难中的作用（Schneider，1992）。 然而，大量集体行为和灾害研究解决了政府在灾难中的作用，并说明了适应性响应的必要性。 例如，来自灾害研究中心（例如Quarantelli 1984,1985; Wenger等，1987）和其他作者（例如Drabek等，1981; Kreps，1986; Neal，1984;佩里，1984年）都应用集体行为理论来解释政府在灾害中的响应。具体而言，在灾难期间，政府组织可能会经历规范和结构变化（Neal，1985; Quarantelli，1985; Wenger等，1987）。事实上，Dynes（1994）认为，通过理解和使用灾难期间的连续性，协调和合作，政府实体可以创造有效，顺利的政府应对灾难的行动。

最近，我们观察到这些在安德鲁飓风之后规范性和结构性主要的变化。具体而言，政府不得不做出适应性调整，并重组自己，以成功应对灾难。例如戴德县紧急事务经理凯特哈尔指出我们不得不推翻系统以获得外部援助（Hale，1993）。此外，当佛罗里达市政府发生市政厅被毁时，没有多少事情可以在正常的、常规的或既定的官僚体制中进行。事实上，风暴过后，附近的县重新创建了佛罗里达城的指挥中心（Eans，1993）。

灾难影响还可以防止传统的，官僚的灾难响应。安德鲁飓风之后，由于广泛的碎片和破坏，组织无法提供服务。灾难可以超越官僚或管辖范围。因此，既定程序和现有安排可能会抑制急需的应对和恢复工作。例如，佛罗里达州霍姆斯特德，资助了他们自己遭受破坏的社区以及附近的城市和非法团地区。正如一位高度评价的ARC官员告诉我们的关于安德鲁飓风，“我们试图解释这是不正常的章节操作。获得服务需要更长的时间。“ 联邦紧急事件管理局（FEMA）主要承担社区关系职能。安德鲁飓风挑战提供了提供信息和减少冲突的传统手段，因此一位领导FEMA（联邦应急管理局）的专家建议：要有创意。 我们将采取一切手段确保向需要的人提供重要信息。 我们将寻找并使用新的有效方式提供信息（Maywalt，1993）。

在安德鲁飓风之后，灾难之后学到的经验教训之一是：“大型灾害中的灵活性和分散性允许出现新的组织结构以满足需求”（Hagaan，1993，第8页）。 有趣的是，这些评论来自两大领先机构（FEMA和红十字会）应对灾难。

预先存在的社会状况和紧急情况管理

命令-控制式方法假定灾难行为不受限制的融入灾前社会关系。然而，关于集体行为和灾害研究的理论讨论却反其道而行之（例如Turner，1964; Turner和Killian，1987; Weller和Quarantelli，1973;McPhail，1991）。正如Dynes（1994）所观察到的那样，连续性或人们在灾难发生前所

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