重新审视规制俘获理论外文翻译资料

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July 2009, Volume 46, Issue 4, pp 319–323| Cite as

The Capture Theory of Regulations—Revisited

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• Amitai Etzioni

1. 1.

Symposium: Public Dilemmas Revisited

First Online: 06 May 2009

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Abstract

Amidst the rekindled interest in regulating the market that has emerged since the 2008 financial crisis, most attention has been paid to the debate between those who call for more regulation of the private sector in order to protect the public good, and those who claim that such regulations would do further damage to the economy by unduly constraining business. This essay seeks to refocus the debate about regulation by examining an alternative criticism––the theory of regulatory capture––which argues that regulations are routinely and predictably captured and manipulated to serve the interests of those who are supposed to be subject to them, or the bureaucrats and legislators who write or control them. Ample evidence suggests that regulatory capture is indeed widespread and takes a variety of forms, which are reviewed here. Rather than debating whether more or less regulations are needed, the paper suggests that what is needed is a way to make regulations stronger––more capture-proof. It closes with a major policy change that would help accomplish this goal.

Keywords

Regulatory capture Campaign finance Transparency Torts Government oversight

Since the 2008 financial crisis, interest has been rekindled in regulating the market, and with it, in the debate between those who call for more regulation of the private sector and those who hold that such steps would be damaging to the economy. Often, the key point at issue in this debate is whether regulation successfully serves the public interest, or, in fact, injures it by distorting the market, undermining efficiency, and reducing production. This paper seeks to refocus the current debate about regulation by examining an alternative criticism—the theory of regulatory capture. Drawing on the work of leading economists, critics have shown that regulations are routinely and predictably “captured”, either by those the regulators are supposed to regulate—industries, professions, businesses or other interest groups (hereafter, special interests)—or by the bureaucrats or legislators who write and control the regulation (hereafter, regulators). Regulations thus captured serve the interests of these groups instead of the public interest.

Ample evidence suggests that regulatory capture is indeed widespread. This article uses telling examples to lay out the main ways that capture occurs. Evidence of extensive capture has led several critics to promote other, “market-friendly” ways to protect consumers, workers, and communities from the market. In the second section, the article examines two of these functional equivalents and finds that they actually face many of the same risks and challenges as garden-variety regulations, that they are just as susceptible to capture, and are much weaker to boot. The article closes by pointing to a measure that would make regulations much more resistant to capture. (The term resistant is used to acknowledge that regulations may not be made complete immune to capture.)

None of this is to suggest that regulations cannot be excessive, poorly crafted or otherwise defective. More often, though, this study concludes, their main flaw is a kind of weakness that renders them vulnerable to capture. If they were made more capture-resistant, regulations could serve well the public interest.

Capture: The Main Forms, the Main Captors

Early versions of capture theory were advanced in the 1950s and 60s by political scientists, whose studies of the life-cycle of regulatory agencies disputed the classic “public interest” theory of regulation and challenged its assumption of a benevolent regulator. These scholars observed a pattern that played out in regulatory agencies as they aged: after an initial period of “youth” in which the regulations issued or promoted by a given agency work towards their public interest objectives, the agency enters into a phase of “maturity” marked both by increasing bureaucratization and growing distance from the group(s) initially responsible for setting the regulatory objectives. In this maturing phase, regulatory agencies were found to be drawn ever closer to the industry they were supposed to regulate and away from serving the public interest. Capture theory was embraced by critics from both the left, such as Theodor Lowi and Gabriel Kolko, and the right, such as George Stigler and Richard Posner.

What follows are illustrations of the main ways capture occurs.

• (a) Special Interests Shape Regulations

One major way regulation is captured is when lobbyists representing industries or other special interests play a key role in drafting the legislation (or the rules that implement it). For instance, in the waning

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重新审视规制俘获理论

摘要：在2008年金融危机以来出现的对市场调节的重新调整的兴趣中，大多数人都在关注那些呼吁对私营部门进行更多监管以保护公共利益的人和那些声称这样做法规将通过过度限制业务来进一步损害经济的人之间的辩论。本文试图通过研究另一种理论 - 监管俘获理论 - 来重新调整关于监管的争论，这种理论认为监管是常规和可预测的“俘获”和操纵，以服务那些应该受制于他们的人的利益。或者是编写或控制它们的官僚和立法者。大量证据表明，监管俘获确实很普遍，并采取多种形式，这些都在这里进行了审查。本文不是在讨论是否需要更多或更少的法规，而是建议所需要的是一种使法规更加强大的方法 - 更具有俘获性。它结束时会有一个重大的政策变化，有助于实现这一目标。

关键词：监管俘获；活动财务透明度；侵权；政府监督

自2008年金融危机以来，人们研究点重新转向对市场的调节，在此之间，在那些呼吁对私营部门进行更多监管的人与那些认为这些措施会损害经济的人之间的辩论中。通常，本次辩论中的关键问题是监管是否成功地为公共利益服务，或者实际上是通过扭曲市场，破坏效率和减少生产来损害监管。本文试图通过研究另一种批评 - 监管俘获理论来重新关注当前关于监管的争论。批评者利用主要经济学家的工作表明，监管机构应该监管的行业，专业，企业或其他利益集团（以下称特殊利益集团） - 或通过编写和控制监管的官僚或立法者（以下称监管机构）。这样俘获的法规符合这些群体的利益，而不是公共利益。

大量证据表明监管俘获确实很普遍。本文使用说明示例来说明俘获发生的主要方式。广泛俘获获的证据已经导致一些推动其他“市场友好”的方式来保护消费者，工人和社区免受市场侵害。在第二部分中，本文探讨了其中两个功能等同物，发现它们实际上面临着与花园种类规则相同的许多风险和挑战，它们同样容易被俘获，并且启动时要弱得多。文章最后指出了一项措施，该规定将使法规更具抵抗力。 （抗性一词用于承认法规可能不会完全免疫俘获。）

这些都不是说法规不能过多，制作不当或有其他缺陷。然而，更多的研究结果表明，他们的主要缺陷是一种弱点，使他们容易被俘获。如果它们更具俘获能力，那么法规可以很好地满足公众利益。

俘获：主要形式，主要俘获者

早期版本的俘获理论在20世纪50年代和60年代由政治科学家推进，他们对监管机构生命周期的研究对经典的“公共利益”监管理论提出了质疑，并质疑其对仁慈监管者的假设。这些学者观察到监管机构在他们年老时发挥的模式：在一个特定机构发布或推动的法规为其公共利益目标的初期“青年”之后，该机构进入了“成熟阶段”。 “通过增加官僚化和与最初负责制定监管目标的集团的距离越来越远。在这个成熟阶段，监管机构被发现越来越接近他们应该监管的行业，而不是为公众利益服务。俘获理论受到左翼评论家的支持，如Theodor Lowi和Gabriel Kolko，以及右派，如George Stigler和Richard Posner。

以下是俘获发生的主要方式的说明。

（a）特殊利益形状规则

监管的一个主要方式是，代表行业或其他特殊利益的游说者在起草法律（或实施法规的规则）中发挥关键作用。例如，在布什政府日渐衰落的日子里，美国交通部制定了一条深受铁路行业影响的规则。 （根据OMBWatch的Rick Melberth的说法，代表该行业的说客做得更好，提供了规则的实际文本。）该规则允许个别铁路公司根据他们自己的因素来决定危险的“安全敏感”货物的可接受路线涉及 - 包括经济方面的考虑 - 并且在联邦，州或地方各级没有任何监督的情况下这样做。批评者指责说，这条规则将有效地取代任何主要城市周围的危险货物的保护性重新布线 - 包括国土安全部指定的那些可能成为未来恐怖袭击的目标 - 因为铁路不太可能自愿由他们自己承担如此昂贵的负担。

（b）稀释现有法规

在许多情况下，俘获发生在规则已经实行之后。 特殊利益通常会成功削弱或淡化旨在控制其行为的法规。 2001年，安然公司及其会计师事务所Arthur Andersen被揭露使用非正规会计实践来操纵他们的账簿，以便保护投资者和公众隐藏的大量安然公司的债务和损失。随着这些做法在2001年曝光，安然的股票从每股90.00美元跌至每股不到0.5美元，迫使该公司宣布破产，并使数千名安然员工没有退休储蓄账户和其他福利。

为了回应这一点和其他此类事件，国会通过了2002年的萨班斯 - 奥克斯利法案（以法律的主要提案国，参议员保罗萨班斯和代一表迈克尔奥克斯利法案命名），建立了新的，更加坚定的会计法规。萨班斯 - 奥克斯利法案要求分公司定期审计自己的内部反欺诈和簿记保障措施，并设立上市公司会计监督委员会审计这些审计师。企业猛烈游说，推翻这一规则。 2006年，在安然公司对公司贪婪的公开抗议消退之后，美国证券交易委员会屈服于特殊利益并大大限制了相关法规 - 现在规定只有65页而不是原来的180页。而不是要求审计师调查任何会计问题具有“超过远程”成为错误或欺诈的可能性，新规则只要求审计师调查具有“合理可能”欺诈的问题。

（c）削弱现有法规的执行

通常会通过削弱执法来改变对账簿的规定，从而进行监管。美国量刑委员会在20世纪80年代末和90年代初试图实施量刑指导方针，以确保最严重的公司犯罪得到充分惩罚，这就是一个有说服力的例子。委员会采取行动后发现，被判犯有重大罪行的公司经常只是手腕上的一记耳光。例如，药品制造商礼来公司（Eli Lilly＆Company）在承认未能告知政府其关节炎药物Oraflex造成大量死亡的指控后，仅被判罚款25,000美元，根据法律要求。 1989年11月，委员会公布了第一份准则草案，其中规定了高达3.64亿美元的巨额罚款，用于以前导致数万美元罚款的罪行。该草案引起了大公司和行业协会的激烈游说。因此，委员会缩减了其建议，将建议的处罚减少了多达97％！委员会还提供了一份情有可原的情况清单，允许违规公司将剩余的罚款轻易减少到少量，即使不是零。

（d）废除现行条例

在特定问题的公众利益减弱之后，特殊利益集团已经从书中找到了消除现有法规的方法。 在布什政府的最后几个月里，煤炭行业成功地游说监管机构去除联邦政府对废物倾倒的环境限制。2008年10月，内政部宣布将推翻1983年的一项法规，禁止矿业公司在任何河流或河流100英尺范围内倾倒废物，取而代之的是要求公司“尽量减少”他们倾倒的垃圾。

（e）切换或操纵监管机构

当特殊利益无法说服监管机构撤销或淡化限制其行为或削弱执法的法规时，他们有时会通过将法规转换到新的司法管辖区（例如，从州到联邦）来影响对他们有利的监管制度。或者让监管机构互相攻击。据“华盛顿邮报”报道，当巨型抵押贷款机构Countrywide Financial感到受到负责监管的联邦机构的“压力”时，高管“只是简单地转换监管机构。”作为一家全国性商业银行，Countrywide一直由审计署管辖。货币（OCC）。早在2005年，Countrywide的高管就与节俭监督办公室（OTS）进行了谈判，该办公室被认为是一个更加“灵活”的监管机构。不到两年后，在2007年春天，Countrywide重新定义为“节俭”而不是“国家商业银行”，因此受到OTS的监管。在接下来的两年里，OTS被证明是Countrywide抵押贷款的一个非常宽松的监管机构 - 因为它也被证明是IndyMac，华盛顿互惠银行和其他主要贷款机构。交换监管机构在随后的金融危机中发挥了关键作用。

（f）设定价格和费率

虽然法规通常被指控妨碍一个行业或另一个行业的盈利能力，但在一些关键案例中，被俘获的法规实现了相反的功能 - 通过设定比市场原本提供的更高的价格和费率来确保或提高盈利能力。塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）对州际商务委员会（ICC）的研究，该委员会负责监管美国铁路行业，提供了一个经常被引用的例子，说明这种俘获是如何发生的。国际刑事法院成立于1887年，是农民和商业托运人的政治压力的结果，他们遭受了基本上不受监管的铁路行业的“过高的费率和歧视性做法”。在其存在的最初几十年中，该委员会作为一个有效的监管机构，设定了符合公共利益的路线和票价，并拒绝了该行业大多数提高利率和票价的请愿书。在国际刑事法院于20世纪20年代失去其托运人和农民支持基地后，该委员会转向保护铁路行业并为其利益服务。 1926年之后，只要铁路公司无一例外地要求，ICC就会增加费率和票价。

功能等价物

自由主义者，自由放任的保守主义者和主要的学术经济学家反对政府在市场上的“干预”（当然，这些规定）已经提出了各种法规替代方案。 这里考虑其中两个。

（a）透明度/披露

一个经常提出的替代方案是提供透明度或披露，向公众提供有关所涉及的产品和服务的信息。 据称，这些信息允许公众购买那些健康，安全且符合其偏好的产品，并拒绝那些制造危险，不健康等产品的企业。披露的标签热量含量就是一个例子，药店提供的关于各种药物风险的说明书也是如此。

正如我所看到的那样，透明度的支持者忽略了它通常只是一种监管形式，因此带有许多相同的限制 - 最重要的是，它经常被俘获！ 虽然在某些情况下确实透明度是由认为这种披露良好的公司的公司独立提供的，但在大多数情况下，除非法律要求，否则不会发生透明度（例如，食品，药品和香烟上的标签，会计 公司年度报告标准等）。 并且，除非所发布信息的真实性受到政府的保护（例如，反对虚假广告的法律），否则通常不会被信任。 简而言之，透明度通过一个非常类似于花园种类规定的。过程进行立法和规定，并且必须得到政府执法部门的支持。

其次，行为经济学家的大量研究表明，透明度使消费者能够做出理性决策的假设存在严重缺陷。 人们无法处理所涉及的大量信息，破译所使用的框架，或辨别隐藏的信息量。 因此，关于医院的统计数据可能表明社区医院是最好的，因为其中发生的死亡人数最少，但这仅仅反映了最严重的病例被送往主要学术中心的医院。 消费者也不会发现一些医院通过将临终病人转移到收容所和疗养院来改善他们的数据。 众所周知，机票背面印有非常小的印刷品，而人们需要法律培训才能理解，直到政府要求简化文本为止等等。

最后，透明度采用与其他法规相同的基本方式。2000年，美国食品和药物管理局（FDA）准备公布有关各种食品中汞含量的信息，金枪鱼罐头在其危险产品清单中名列前茅。金枪鱼行业了解了FDA即将发布的出版物，并成功游说FDA重新调整其分类，以便金枪鱼罐头不会被列入高汞食品清单。美国食品和药物管理局官员克拉克卡林顿承认，在构建三类汞危险（低汞，中汞和高汞）时，机构工作人员故意设计它们以确保金枪鱼罐头落入“低，。”类别，以保持市场份额在合理水平。

这并不是说透明度不能在市场监管中发挥作用。相反，我的论点是依赖透明度本身并不会消除对其他法规的需要，而只是一种监管本身。

（b）侵权

自由主义者和自由放任观点以及主要经济学家的支持者经常指出侵权行为是抵消可能损害消费者，工人和公共利益的市场力量的另一种方式。他们认为，那些被公司伤害的人可以起诉他们损害赔偿，惩罚并因此有效地阻止不良行为，而无需诉诸政府规定。

这种立场的支持者忽视了侵权行为本身就反映了法律，并且在这个意义上受到了规范。一个人可以起诉公司，所需证据的性质，一个人可以获得的赔偿水平都受到各种法律的影响 - 因此可以被俘获。例如，特殊利益集团游说国会通过了2005年的“集体行动公平法案”，这使得消费者更难以提起集体诉讼和严厉的处罚，这些处罚将接近行业从损害它们中获得的利润水平。

在其他情况下，特殊利益说服立法者保护他们免于承担责任。例如，在各医疗特殊利益集团的压力下，许多州对医疗事故案件中患者可以起诉医生的金额采取了限制。虽然媒体非常重视消费者的大赢，但大部分奖项都是后来缩减的。研究表明，对于每个起诉的人来说，存在很大比例，但不应该。

这不是反对侵权行为的论据，而是表明它们本身并不足够，并且它们本身也受到与一般规则相同的问题的影响。

遏制俘获

鉴于法规的获取确实破坏了它们的目的，并且拟议的监管替代方案与法规本身存在相同的基本陷阱，问题在于：可采取哪些措施使法规更具抵抗力并更有可能服务 公众利益？ 鉴于人们普遍认为，2008年的严重金融危机在很大程度上是由于对银行，抵押贷款机构，对冲基金和其他金融机构的监管过于宽松而产生的，因此该问题具有特别严重性。

答案在很大程度上取决于现阶段没有广泛公众支持的措施;即，大大限制了私人资金在国家，州和地方办事处的选举活动融资方式中所起的作用。到目前为止，监管最重要的原因是因为立法者依赖特殊利益来获得竞选公职所必需的资金。事实上，如果不是因为立法机构能够比个别公民更容易从特殊利益集团筹集资金这一事实，那么立法者就会倾向于向少数人（一般公众）到其他少数人（特殊利益集团）。

的确，有时那些资金很少的人会赢那些得到特殊利益集团强有力支持的人的选举，但通常那些拥有更多财政支持的人会赢得国会和州议会的选举。并且有非常有力的证据表明，一旦当选，那些在职的人会奖励那些支持他们的人（并且他们的支持是他们的重新选择），其立法有利于这些特殊利益集团，特别是允许他们俘获影响其行业的法规。

一些插图将有助于说明这一点：众议员查尔斯兰格尔与A.I.G的官员会面，2008年4月，在纽约城市学院向“Charles B. Rangel公共服务中心”捐款1000万美元。不到一个月后，出席会议的一位高级管理人员向兰格尔发出了一封信，要求他支持为兰格尔主持的筹款委员会主席提出的保险业减税计划。之前反对减税的兰格尔允许将其加入他赞助的法案中。

2001年，Voyager Expanded Learning扫盲计划的创始人Randy Best，一个针对华盛顿特区幼儿园和一年级学生的新的未经证实的教育计划，为他的计划寻求国会资助。他会见了负责DC拨款的拨款小组委员会主席，参议员Mary Landrieu。在接下来的几周里，贝斯特在他位于达拉

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