我国环境影响评价与排污许可制度衔接研究开题报告

1.1 研究背景

1983年，我国确立了环境保护的基本国策，明确提出了不走先污染后治理的老路，要走可持续的科学发展之路。近年来，我国环境污染日益恶化，河流水质不断恶化，地下水污染严重，尤其是空气的污染导致的雾霾天气已经严重影响到人们的日常生活，同时危害着人类的身体健康。柴静的纪录片《苍夸之下》将大家对环保的关注度推到了顶点。

随着环境问题越来越凸显，国家对于环境问题也越来越重视。十八大以来，党和国家领导对于环境保护极度重视，先后修订了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、出台了《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》等配套法律法规文件，治污决也可见一斑，环保工作任重道远。2018年6月27日，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确要求，2019年底之前，长三角地区、汾渭平原基本完成“散乱污”企业综合整治、重点行业污染治理升级改造等。进入2019年之后，有关环保的利好仍在延续。《土壤污染防治法》1月1日启动实施；第二轮中央环保督察将会启动；新版《环境影响评价公众参与办法》实施。此外，生态环境部部长李干杰发表的署名文章明确强调，2019年环保部门的主要工作将向污染防治攻坚战七大标志性战役倾斜。

为了达到环境治理的理想效果，我国已经制定了包括环境影响评价制度、 “三同时”制度、排污许可制度、排污收费制度等环境管理制度。但我国的环境问题却并未因这些制度而有明显的改善，因此各项制度即面临着不同层次的改革和发展。其中环境影响评价制度和排污许可制度是环境审批的两项核心制度，在对其制度本身改革的基础上，加强两项制度之间的衔接也是不容忽视的，只有不断完善各制度之间的有效衔接才能使整个环境管理制度达到功能的最大化，最终达到预防环境污染的目的。

1.2 研究目的及意义

“APEC蓝”、“阅兵蓝”等新兴名词连连进入全国人民视线，广大群众对当前环境问题的更加关注，人们渴望在蓝天下自由呼吸的同时，吁求一个生态良好的生活环境。社会整体对环境与经济之间深层次规律认识日益深刻，对科学发展、可持续发展的要求更加迫切。而应对气候变化、积极节能减排、发展循环经济、加强环境保护、实现低碳发展才是最终的发展之道，这也关系到我国总体小康和全面发展的大局，刻不容缓。宏观上，党和国家对环境问题的重视程度随着经济社会的快速发展而表现得更为突出，这就要求我们严格执行环境影响评价制度和排污许可制度的同时将其有效进行衔接以顺应时代发展潮流；微观上，百姓生活中对环境问题的敏感程度也胜于以往任何一个时期，这也给环境影响评价和排污许可制度衔接提供了更大的发展空间和发展机会。

环境影响评价和排污许可制度是我国环境污染源治理工作中的两个重要的管理制度，是降低不良污染物环境影响的重要途径。其中环境影响评价在我国已经实行了四十年，排污许可制度实施了三十年。供给侧改革背景下环境影响评价和排污许可制度衔接研究是完善我国法律制度的不足、转变企业经济运作模式的重要举措。通过对其细致的分析，使得人们了解我国环境影响评价和排污许可制度的实施，提高人们的环保意识。但是在制定这 2 种制度前，并没有全面考虑二者的衔接问题，导致二者在执行同一工作目标或对象时存在一些问题。本课题的研究目的，在理论层面和实践方面对现有的环境影响评价和排污许可制度进行研究，并提出建议使其更加完善，以促进两项制度的有效衔接。使得政府机关行使职权时，以充分的法律规定作为依据；企业的环保和排污行为得到全面的监督和管理；各项制度相互协调、相互统一，形成完整的环境保护治理体系，为改善环境质量、实现经济可持续发展贡献自己的一份力量。

1.3 研究进展

1.3.1 环境影响评价国内外研究进展

环境影响评价起源于美国以来，因其实施对于防治环境污染和生态破坏具科学的预见性特性，使其被认为是以预见性支撑环境政策的支柱，许多国家或地区纷纷通过专门立法确立了该项制度。

国内学者主要从环评的意义、环评存在的问题及原因以及提高环评水平的对策进行研究。陆书玉^[1]所著的《环境影响评价》较为全而深刻的论述了环境影响评价制度的发展及现状，深入剖析了环境影响评价的制度架设、理论依据与实践运行，在学术界具有要的地位；朱坦^[2]的《战路环境评价》则着重对挡前新兴的战略环境影响评价予以了深入分析，从重要性及具体实施等方面入手，较为全面的对战略环评的意义加以了定义。李艳芳^[3]公众参与环境影响评价制度研究》一书对加强和改进环境影响评价工作中的公众参与进行了深入的论述；朱晓晨^[4]指出环境影响评价制度实施中存在的问题，主要来源于制度执行过程中出现的一些问题，这些执行中的问题，使政策执行的效果偏离了政策预定的目标。因此，必须高度重视环境影响评价执行中出现的问题，积极防范和纠正执行中出现的各种问题和偏差；袁堃的《环境影响评价问题研究》^[5]对环境影响评价制度存在的问题提出了相应的解决对策，为促进我国环评水平的提升提供了有益的理论依据。蔡守秋认为环境影响评价制度是从源头控制环境污染和生态破坏的法律手段,但中国的环境影响评价制度在实施中却存在执行率高、效果差的尴尬困境。其探讨了健全环境影响评价制度的指导思想和途径,并从完善战略环境影响评价制度、环境影响评价审批制度、公众参与制度、法律责任制度等方面进行了具体论述^[6]；邵道萍认为我国2002年颁布的中华人民共和国环境影响评价法虽然对公众参与的规定较之此前有了实质性的进展,但在公众参与环境影响评价的制度建设方面尚存在着立法及具体操作层面上的诸多缺陷。这些将大大弱化公众参与环境影响评价的实效,也制约着环境影响评价制度中公众参与机制的形成。因此,结合我国的环境法制状况和具体国情,应完善我国环境影响评价制度中公众参与机制^[7]。蔡文祥,朱剑秋等探讨了环境影响后评价的概念、分类、适用对象、意义和内容,提出了环境影响后评价的管理和实施程序。分析了目前环境影响后评价工作在理论、方法和管理上存在的问题,提出了改进和完善的建议^[8]。张永亮,俞海等在总结分析当前我国环境保护制度现状及存在问题的基础上,结合国内外相关经验,提出了建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。针对当前生态环境保护中的短板和突出问题,建立和完善最严格的环境保护制度需要围绕生态保护红线目标,加快建立以“源头严防、过程严管、后果严惩”为基础、以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套的环境保护制度体系。同时在源头预防、过程严管方面、后果严惩方面、在经济调节、在公众参与以及在生态环境保护管理体制方面提出了建议^[9]。

国外学者在环境影响评价制度实行过程中先后就其推行的意义、存在的问题、适合的法体、需改进的方法等方面进行了探讨。保罗.R.伯特尼^[10]的《环境保护的公共政策》、威廉.N.邓恩^[11]的《公共政策分析导论》均从公共政策的角度对环境影响评价制度进行了剖析，分析其作为一项公共政策的运用及实践价值；罗杰.W.芬德利，丹尼尔.A.法伯的《环境法概要》以及黑川哲志的《环境行政的法理与方法》则从法学的角度着眼，探讨了环境影响评价制度的立法依据、执法障碍以及法律施行的途径和方法，为环境影响评价制度的法理基础作出了有效的铺垫^[12]。

1.3.2 排污许可制度国内外研究进展

排污许可证制度在我国推行较晚，但其同样重要。排污许可制度与生俱来的价值优势决定了其在各项环境管制制度中的核心地位，学术界和理论界对该项制度的理论探讨和法律规范之研究也更加深入。

国内学者主要从以下角度对排污行政许可制度展开研究。邓义君指出排污许可制是国务院落实生态文明建设体制改革,建设美丽中国的重要举措,是一项顶层设计，其对排污许可制的改革转型发展进行了探讨^[13]。倪雯倩,陈新涛等分析了我国排污许可制度的发展现状,包括执行力度不够、相关法律制度不够完善、存在执行误区等问题,随后提出了促进排污许可制度充分发挥管理作用的具体措施,包括提高排污许可制度的使用优势、利用排污许可制度促进排放达标、以排污许可制度为基础完善相关法律制度等^[14]。赵若楠,李艳萍等认为排污许可证制度可以通过界定明晰的产权来降低交易成本,从源头上解决由于产权不清导致的“搭便车”和外部性问题。我国有关污染防治工作的制度多是在某一个阶段发生作用,环境管理制度之间缺乏衔接与联系,针对许可证制度与其他环境管理制度施行过程中存在的问题,发挥许可证制度的优势,整合目前我国的环境管理制度,解决其他环境管理制度存在的不足^[15]。谢伟介绍和分析NPDES（美国国家污染物排放消除系统许可证）许可证实施办法的精细化科学管理方式,提出借鉴NPDES许可证在长期发展中积累的管理经验,结合我国国情和实际,在排污许可证的精细管理、分类管理、流域管理、行政执法监督检查程序、强化环保组织参与等方面不断予以完善^[16]。杨静,葛察忠从环境经济政策的角度,阐述了排污许可证制度与环境经济政策的关系,明晰了排污许可证制度在推进环境保护税和补贴政策、排污权有偿使用和交易政策、排污许可证抵押质押的金融政策等政策中作用路径,分析了二者在衔接中出现的部门联动性滞后、许可证产权属性不明确及惜售等问题.并从法律、市场体系、创新政策等方面提出了相关建议^[17]。卢瑛莹研究了排污许可证制度改革中多种实施机制的建立，其中包括了公众参与机制的建立，具体到排污许可证制度公众参与的操作上，提出要从强化排污许可证管理的信息公开制度、拓展排污许可证制度的公众参与渠道以及完善对排污许可证相关意见的反馈机制三个方面着手，以此提升公众参与在排污许可管理中的地位。姜双林研究了美国排放许可相关法律内容，填补我国在此部分的空白，有助于我国对排污许可制度做进一步的顶层设计^[18]。戴伟平等人以 200 个问题的形式对美国排污许可制度进行全面、系统的分析和解释。另一方面提出构建以该制度为中心的点源环境管理体制，即通过总量控制、环评等制度，整合相关制度内容，提升环境质量，围绕综合许可管理模式的内涵，构想了链接相关点源环境管理制度对环境予以精细化管理的具体办法^[19]。黄慧认为企业在获得排污许可后,并不可以任意进行排污,而是必须根据法律法规对自身的排污行为进行自律,同时建立起相应的自律机制,以尽可能的减少排污数量,达到保护生态环境的目的。所以采用排污许可制度,不仅是企业需要对自身的环境责任进行承担,也是企业自身进行长远发展的重要基础^[20]。

国外最早开始实施排污许可制度的是瑞士，但是排污许可制度管理体系最完善的是美国。美国首次提出排污许可证点源管理制度，要求对所有污染源进行监管，但在实践操作中由于排污许可证类型划分不完整，对新、改建污染源的监管，存在一定局限性。美国学者认为实行联邦制的美国，联邦政府与州政府之间的关系不属于隶属关系，而对于环境保护的特殊性，依然实施州事务的自我管理，无法达到预期效果，因此需探寻建构“外部性内部化的环境管理体系”，力图以排污许可证管理制度为基本手段，明确联邦与各州之间的环境监管权力与责任^[21-22]。Nancy认为任何从点源向美国水体排放污染的行为都必须获许可证,无论其是否会对受纳水体产生污染,或对环境产生其他不良影响,任何无许可证而从点源的排污行为是非法的^[23]。Bell认为美国的排污许可制度根本目的在于衡平社会权力和权益,维护社会秩序和公共利益,从而保障当事人合法环境权益的实现,这必然会牺牲一些眼前的或局部的环境权益,如排污许可证调剂或交易,会产生污染集中区,造成居民间的严重不平等^[24]。Andre Jordan认为有许多相互冲突的利益需要调整,公共福利也必须加以保护以使其免受反社会的破坏性行为的侵损,因此由政府直接采取行动进行管理也就成了势在必行之事了。针对水污染物排放问题,就排污单位本身而言,最好的处理办法是只管排放而不管治理,只要获取所得,不支付任何成本,这是最佳的选择。不过,如果听任排污单位自以为是,为所欲为,那么,人类就无法再继续生存而发展,公地悲剧必将发生^[25]。

目前我国学者对排污许可证制度研究的成果不少，但主要发表于《控制污染物排放许可制实施方案》及《排污许可证管理暂行规定》发布之前，大多数学者都建议实施统一的排污许可证制度，并有部分学者对国外的排污许可制度进行介绍。16年11月我国才确立实施统一的排污许可证制度，18年1月出台的《排污许可证管理办法（试行）》为排污许可制度的落实提供了一致的标准，但对我国环境影响评价与排污许可制度有效衔接的相关研究并不多。

2.1 主要研究内容

本文的主要研究内容如下：

（1）对环境影响评价制度与排污许可制度的概念和特点等基本理论进行介绍，同时分析环境影响评价与排污许可制度衔接的可行性与必要性。

（2）从环境影响评价制度与排污许可制度在衔接中两项制度的衔接制度安排、对建设项目的关注、实行的技术方法、管理对象、对污染物预防的源头重视成都以及两项制度的衔接联动机制等进行分析。

（3）完善环评制度与排污许可制度衔接过程中存在的问题，提出可行的有效建议与对策。

2.2 预期目标

（1）环评制度与排污许可制度的概念、特点及历史沿革，分析出其衔接的可行性与必要性。

（2）找出环境影响评价制度与排污许可制度在衔接中存在两项制度的衔接缺乏制度安排、对建设项目的关注重点不同、实行的技术方法不统一、管理对象存在不对等、对污染物预防的源头重视不同以及两项制度的衔接管理缺乏联动机制等问题。

（3）针对两项制度存在的问题，能够找出强化顶层设计，进一步完善制度从而保证程序上的有效衔接、审批内容上两者应该有高度一致性、落实公众参与与全程监测制度、在建设项目中融入预防污染源头思想、明确权责划分以及强化监督管理，建立联动管理机制的具体办法。

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