不达标的重要性：清洁空气法中的空气质量控制区域外文翻译资料

Drawing Boundaries for Air Quality Control Under the Clean Air Act: The Importance of NOT Being Nonattainment

William V. Luneburg*

I. INTRODUCTION

Much has changed with regard to air pollution control since 1970 when Congress revised the Clean Air Act to assume a form that, in very broad terms, it retains today. From a legal point of view, while states still retained at that time wide-ranging discretion to design the regulatory controls necessary to attain the air quality goals of the Act, that discretion was significantly limited when Congress revisited the Act in 1977. State discretion diminished to an even greater extent, particularly with regard to the air pollutants ozone, carbon monoxide, and particulate matter, when President George H.W. Bush signed the Clean Air Act Amendments of 1990.

The scientific and technical changes since 1970 have been equally dramatic. Air pollution is no longer viewed as a “local problem,” one that threatens only the population located near the sources that produce thee missions. Rather, some of the most dangerous pollutants, ozone and fine particulate matter, form in the atmosphere downwind from the sources of their precursor pollutants and travel hundreds of miles (or more) to adversely impact peoplersquo;s health as well as various aspects of the natural environment including water and forest resources. Moreover, atmospheric models and air quality monitors to identify these pollutants in the ambient air and trace their path from source to receptor have attained a sophistication and general, if not universal, acceptance that was unattainable thirty-six years ago. While the1977 and 1990 amendments to the Clean Air Act reflected these technical and scientific advances to some extent, the U.S. Environmental Protection Agency, which administers the statute, has been challenged over the last decade to conform a regulatory regime originally intended for dealing with localized air pollution problems to the demands posed by the long-distance, and often trans-jurisdictional, nature of air pollution as it exists today.

One issue that has, however, been consistently presented since 1970 is the “problem” of potential over-control of emission sources. By “over control, ”I mean the degree to which emission reductions required of both new and existing sources by a statersquo;s plan to attain the National Ambient Air Quality Standards (NAAQS) will result in more control of those sources than necessary to reduce air pollution levels to those specified by the NAAQS.

Whether that result is a “problem” depends significantly on onersquo;s point of view. For example, a company required to reduce its emissions by 2000 tons a year when a 1000 reduction would be sufficient to attain the NAAQS would likely contend that the increased costs of control (which rise almost geometrically after a significant amount of emissions are captured or otherwise removed from the production process) serve no purpose; that the benefits of emission control in its case are not justified by the economic costs of that control. On the other hand, an environmentalist might argue that there is no right to pollute a public resource (the outdoor air we all breathe) and, therefore, a source should eliminate its emissions to the greatest amount technologically feasible. In any event, since the NAAQS are based on evolving science, further research may identify adverse effects below the levels of the NAAQS. Moreover, given the migration of air pollutants, while control of local sources may not be necessary for improvement in local air quality, there is always an area downwind that will benefit from upwind controls. Accordingly, to this environmentalist, it is not meaningful to talk in terms of “over-control” of sources of pollution.

Without dismissing the environmentalistrsquo;s arguments, which have much to recommend them, this Article adopts for the purpose of argument the first point of view. This view is generally voiced by local industry, feeling the bite of control measures, and state or local governmental officials, concerned about the prospects for diminished economic growth. Even if economic arguments are afforded too much weight in public policy debates while environmental(and public health) costs and benefits are undervalued, in the practical world in which we all live there is some merit to the position that at least some ground has to be conceded to the other side if environmentalistsrsquo; argument sare to have a significant impact in shaping the regulatory system.

The issue of over-control as it relates to attainment of the NAAQS has many aspects. The one of immediate concern involves the drawing of those geographical lines that comprise the boundaries of areas within which certain important regulatory controls must, as a matter of Clean Air Act mandate, be implemented. At least since 1977, those legal boundaries have provoked controversy at the local, state, and interstate levels, and, not surprisingly, litigation in the federal courts. What pollution control obligations follow from the drawing of the relevant boundaries? More importantly, what considerations may or must be taken into account in the drawing as they relate to potential over-control of local emission sources? Does the EPA have mechanisms aside from boundary demarcation to pinpoint control responsibilities and, in the process, minimize the potential for over-control?

II. REGULATORY REQUIREMENTS FOR NONATTAINMENT AREAS

While a full explication of the Clean Air Act (CAA) resembles a “whiteout” in terms of the dizzying detail that engulfs the reader, for current purposes the principal elements of the regulatory scheme can be rather simply set forth.

The foundation of the regulatory program established by the CAA has been, from the beginning, the attainment and maintenance of the National Ambient Air Qualit

剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

不达标的重要性：清洁空气法中的空气质量控制区域

威廉姆 V.伦博

1.引言

自1970年以来，美国国会通过修订“清洁空气法案”的形式促使空气污染控制得到很大的改变。在广泛的条件下，这种形式一直沿用到现在。从法律的角度来看，在1977年的国会上再次提到自由裁量权的幅度是有限的，虽然国家在当时仍然保留着广泛的自由裁量权，以达到监管、控制空气质量的目标。美国总统老布什签署清洁空气法案修正案（1990），更大程度上削弱了国家的自由裁量权，尤其是在被视为空气污染物的臭氧，一氧化碳和颗粒物等方面。

从1970年起科学和技术有着戏剧性的变化。空气污染不再被视为一个“地方性的问题”，一个威胁到不仅仅是靠近产生污染物的源头的地方。相反，一些最危险的污染物质，臭氧和细颗粒物，在大气中从污染物排放的源头顺风而下，漂流数百英里（或更多）对人们的健康以及水和森林资源等自然环境的各个方面产生不利影响。此外，利用大气模型和空气质量监测，从污染源到受体的路径来识别空气环境中这些污染物，这种技术已经达到了成熟和普遍的程度。但是这在三十六年前达到普遍是可望而不可即的。而1977和1990的清洁空气法案修正案在某种程度上反映了这些技术和科学，负责管理条例的美国环境保护署，在过去的十年中一直面临着挑战，以制定一个旨在处理局部空气污染问题的监管制度，原本是为处理局部空气污染问题而提出的要求，但是目前空气污染的存在往往跨越行政区域，这对于美国环境保护署是一个新的挑战。

从1970年以来存在的“问题”一直是过度管理排放污染物的源头。所谓“操纵过量”，是指在现有的国家计划通过在某种程度上减少新的排放来达到国家环境空气质量标准（NAAQS），这将产生更多的污染物控制权，因此有必要制定降低空气污染水平的空气质量标准的规定。

针对这一结果的看法由于个人观点而不同，被视为“问题”的严重程度则会有所不同。例如，一个公司把其污染物排放量由2000吨较少到1000吨，足以达到国家环境空气质量标准。相反，控制成本的增加（其中排放量上涨到一个显著量后，以其它方式从生产过程中去除）将导致排放量减少变得没有意义；其排放控制的好处是不受合理经济成本的控制。在另一方面，一个环保主义者可能会说，污染物没有污染公共资源（室外空气，我们都呼吸），因此，来消除污染物的最根本途径是人们来行使自身环境权。在任何情况下，随着科学的不断发展国家环境空气质量标准也会有所变化，通过进一步的研究可能会发现某些有害污染物会低于国家环境空气质量标准的水平。此外，鉴于空气污染物的迁移，有必要对本地污染源的控制来改善当地空气质量，在顺风的过程中，上风区总是能获得相应的效益。因此，环保主义者在污染源“过度控制”方面的交谈是没有意义的。

在环保主义者的论点中，有一个是值得推荐的，本文采用第一种观点。这种观点一般都是由当地的行业、国家或地方政府官员所持有，这些主体对经济增长的前景关注度降低。即使经济参数在公共政策辩论中占了很多比重，而环境（和公共健康）的成本和收益被低估，在现实世界中，我们都生活在一个相对优等的地方，至少有些部分必须承认，如环保主义者的论点在监管体系方面有着重大的影响。

在涉及到的环境空气质量标准的实现方式上，控制的问题具有多方面的影响因素。最主要的焦点在于如何划分地理环境，包括区域的界限，某些重要的监管控制区域，作为清洁空气法案的一个任务来实施。至少自1977以来，这些法律界限在地方、州和州际水平引起了争议，这在联邦法院的诉讼中并不少见。对于哪些污染控制应当遵循污染区域划分？更重要的是，可能考虑到或必须考虑到在划分区域过程中，它们很有可能涉及到潜在的过度控制的地方排放源？环境保护局是否有相关制度，除边界划分之外，还有查明控制责任，并在执行的过程中，最大限度地减少潜在的过度控制？

2.对未达标区的监管要求

一个完整的解释就是，清洁空气法案（CAA）在一些具体的细节上并不完善，对读者而言，当前环境监管计划的目标可以相当简单地阐述。

民航局建立了监管计划的基础是，从最初来实现和维护国家环境空气质量标准（NAAQS）。在室外环境中对空气具体浓度数值制定法定的“目标线”，在该环境浓度中，科学表明对人体健康和福利没有影响。环保局通过规范“总悬浮颗粒物（TSP）”来达到空气质量标准的目标，在70、80年代到上世纪90年代中期，空气动力学直径是（PM10）十微米或更小的颗粒物。最后，从1997年至今，空气动力学直径（可入肺颗粒物）则是（PM2.5)微米或更小的颗粒物。基于一般颗粒小到足可以被吸入到肺部深处从而对健康产生不良影响的事实，开始逐渐重视越来越小的颗粒。目前，可吸入肺颗粒物有一个短期（二十四小时）每立方米六十五微克的标准（ug/m3）和长期（年）为十五微克/立方米的标准。

联邦环境法领域的清洁空气法案的特征之一是设定期限（所谓的达标日期）来实现环境空气质量标准规定的水平。这些期限非常具体（例如，2010年12月31日），但严苛的法律和经济制裁可能会失去民心，如果这个政策失败则是由于缺乏执行的力度（例如，增加新的增长源的限制和削减联邦公路资金损失）。

此外，根据国会制定的最后期限，民航局在关键方面的监管结构最终达到清洁空气法案的空气质量目标。根据空气质量检测来确定一国某个地区空气质量比空气质量标准的差（称为非达标区），对达标的污染物，该地区的来源必须安装所谓的“合理可用的控制技术”或实施“合理可用的控制措施”（RACM），对超标污染物和其他来源污染物固定控制排放，在不迟于这个日期之前来确保逐年减少排放量。作为一个普遍的问题，不同区域在这期间减排从五年到十年的完成度不同，因此应当划分更多的地理区域来控制更严重的污染。

在该局的早期，基于现有排放量的减少，美国环保署遇到新的污染源出现在非达标区的问题。一个地区排放量的增长，会妨碍整个区域范围内在制定达到环境空气质量的标准的水平。美国环保署的解决方案在许多方面是巧妙的，虽然它在环境法规上制定最复杂的监管许可证程序，从一开始有争议的阻力就是在行政和司法层面上。总之，一个新的主要固定污染源的污染物，只有面积不达标，可以开始进行如下操作：1）其污染物不大于“最低可达排放速率排放”；2）排放至少“抵消”从现有的资源匹配同样的污染物排放。正是这种“抵消”的要求，旨在维护RFP曲线的完整，从而保护相关的空气质量标准的达标。这些要求主要适用于改变区域现有的污染物的主要来源，即经过物理或操作上的改变，来加强对超标污染物的关注度。

总之，如果一个地区的室外空气没有好的环境空气质量标准，在该地区的现有资源，可能需要安装昂贵的技术或通过昂贵的过程，来在相对较短的时间内完成达标排放的任务。来改进超标污染物的主要方式是固定污染源，只能安装昂贵的技术和通过采购价格，或以其他方式通过了解现有资源来达到减少排放的要求，制定所适用的法律。这是一个艰巨的任务！

划分一个区域界线，如果一个地区已经达到国家环境空气质量标准时会发生什么？现在的事实情况，他们可以在历史水平上继续不断地排放废气。一方面这些人士希望增加他们的排放量，来达到整个区域的排放门槛，另一方面，新的大型固定源要在该地区开始运行，就像在未达标的地区的主要固定污染源，受技术和其他要求的控制。但要求的目的不同，未达标的地区通常在特别保护的联邦土地的面积和质量良好的空气的下风量（如大型国家公园），在所有的项目中，保持与环境空气质量标准符合。然而，对照规定倾向于要求不高（因此不太昂贵），因此而成为一个所谓的PSD的优势（防止显著恶化）地区。

3.清洁空气法案和美国环保署的边界区域指导

A.清洁空气法案对边界区域划分的规定，民用航空管理局提供

每个国家应该保证整个地理区域内的空气质量，包括该国的实施计划，其中将列明国家一级和二级环境空气质量标准，在每个区域范围内制定空气质量标准，明确空气质量控制区域的主要责任。

这一规定体现了清洁空气法案的起草者在当地空气污染排放源的独到理解，也就是说，对国家环境空气质量标准的违规行为通常是由于排放源接近空气质量标准，监视器记录着这些违规行为。例如，当年“钢铁之王”，“阿勒格尼县丘陵，可以捕获到它的有害排放，特别是在空气交流剧烈的时候，在适用排放控制要求，包括匹兹堡的中心界限地区不超过三十米等主要因素。即使这样，当然，还有小的“岛”的空气质量控制的地区包括阿勒格尼郡内，尽可能避免高颗粒污染物，因为孤立的地形、盛行风向和附近的污染源的缺失的影响。

该规定的法律效果是要求区域内的污染物排放没有达到环境空气质量标准规定的超标污染物，主要是通过新增和修改现有的能源来源的偏移量。这样的实际结果是明确的，利用技术控制费用和补偿要求来适用于目标区和接近一个非达标区，从字面上看，显然，对不达标的区域界限的划分主要受经济和政治关系的影响，从国家和地方政府指定为激励当地产业迁出，排除他人进入。

一个地区的空气质量标准违规已经确定，不达标的地区法定的定义是来源不达标，需要环保署指定国家的部分地区含有迎风排放源的未达标的标准。即使没有国家环境空气质量标准，只要迎风源的贡献超过在源的位置的地区，那么都应该处于该国家的非达标状态。

B.综述不达标地区区域边界划分及控制问题

一个地区被指定为非达标区域，具有对整个地区的法律效果实施有一定的影响，对于补偿要求，或在很多情况下，一些人士将受到区域内的环境空气质量标准的实现和维护或其他方面的控制，这对于这些人来说是没有必要的。

从理论上讲，有可能在某些情况下，限制不达标的区域的环境空气质量标准的监测违反整个区域划分，靠近污染源的被确定为违反的唯一贡献者。在这种情况下，在控制问题上所有的意图和目的消失了。然而，鉴于其他污染的性质，这样的情况是比较罕见的。在这样的情况下，监测违规是由于许多大的和小的源分布在更广阔的领域，这是美国环保署更容易接受的臭氧和可入肺颗粒物情况。结合空气流动方向包括“附近”导致不达标的来源（虽然可能不在自己的区域内的污染超过国家环境空气质量标准），这是在正常的情况下，有利于美国环保署的推定城市未达标的地区和整个国家的农村未达标的地区。为了克服这些假设和定义，不达标的界限更窄，不仅需要在时间、金钱和人员上的庞大资源，也需要发展或识别其他方法提供的不仅仅是可能的解释，才能具有说服力（美国环保署是指“令人信服的证据”）。这是不短的定义，无论是相对孤立的情况下，在这里和那里，不达标的区域界限将被绘制为狭小的范围，从而避免重大的控制权。另一方面，环保署避免风险的实质控制权，将通过基于远程运输不达标的区域的范围，不仅包括监控违法行为的地区造成的污染，也是地方的污染物或其污染源。同时，环保署也承认不达标的组成包括城市和农村地区，并且已经开始通过法定之外的机制处理。正如我们看到的，这些方法有潜在的限制，而不是消除污染源，问题在控制可入肺颗粒物污染物的排放。他们这样做是通过识别迎风源区大幅度顺风污染，从而减轻一些他们的负担，虽然也许不是所有的区域，在未达标的地区来源的减排义务。

C.有关边界确定的判例法

鉴于适用监管控制，从而创造和实现地区的竞争劣势方面划分不达标区的边界的重要意义，因此对美国环保署提起诉讼已普遍就不足为奇了。

西部石油天然气协会诉美国环保署请来挑战臭氧超标的，在旧金山湾地区，包括迎风的地方空气质量符合国家环境空气质量标准，据称适用大型石油、天然气厂的排放被吹进的地区的南部和东部，来进行空气质量标准进行违规鉴定。第九巡回上诉法院委员会支持美国环保署的名称术语“非达标区”，在当时这种情况下法定的定义包括地方监测表明违反国家环境空气质量标准。环保署认为，如果它没有在非达标区，包括迎风源可能在控制源的指定非达标区内和区外资源的控制下，会导致经济上和技术上的战略不合理和持续的空气质量标准违规。国家同意和法院认定所谓的理由“常识”。“附近”贡献区达标指定的夹杂物，消除了需要伸展的污染源才实现今天的结果。

在一个情况下，美国环保署拒绝改变俄亥俄州的空气质量标准达到国家环境空气质量标准，但臭氧污染物迁移到克利夫兰一个县获得相同的结论，俄亥俄州诉拉克尔肖斯到第六巡回上诉法院，导致其违反了国家环境空气质量标准。

两级法院的上诉的决定处理指定集中在宾夕法尼亚州西南部，专注于环保局的臭氧标准的未达标情况。首先，在宾夕法尼亚西南部的增长联盟诉布朗纳（SPGAI），法官阿利托（现司法）为三分之一地区拒绝美国环保署决定维持匹兹堡海狸谷地区臭氧超标状况的挑战。原告声称，大部分的臭氧源于区域之外。美国环保署不仅质疑事实前提，同时辩称，即使是真的，清洁空气法案要求的达标状况保持时由于现有的空气质量数据显示，在宾夕法尼亚西南部的臭氧国家继续违反环境空气质量标准；在这种情况下，据称需要指定未达标地区。法院推翻美国环境保护局的技术和法律的决定。贝克尔法官同意指出，让匹兹堡地区按照外州给定的污染物的传输控制要求自身是明显不公平的。

最后，宾夕法尼亚环境保护署和特拉华环境保护署诉环境保护局，对其新的八小时臭氧标准不达标的界限，美国环保署的测定，采用1997年的标准。部分诉讼主张，在费城的非达标区之一新泽西县，马里兰州的一个县环保局的安置，在所谓的顺风污染物区域的影响是不当的。法院并没有破坏美国环保局的决定，因为它是符合其臭氧区域划分指导。特拉华州提出了一个更大的挑战，声称美国环保署应该创造了一个区域范围内的非达标区，包括大西洋中部和东北部各州的排放标准，具有影响另一个达到国家环境空气质量标准的能力。在推翻这一论点上，法院根据美国环保署的解释受理的“附近”排除远程运输作为划分不达标的地区这一判例。

总之，判例法都支持美国环保署的一般方法确定非达标区域边界，包括扩展的非达标区域促进“就近”的来源，拒绝延长边界反映污染物的长距离传输和它们的前体。

4.处理污染长距离输送的法律机制

美国环保署的举措，自上世纪90年代中期以

剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料

资料编号：[31902]，资料为PDF文档或Word文档，PDF文档可免费转换为Word