美日反垄断法执法机构及权限比较研究外文翻译资料

美日反垄断法执法机构及权限比较研究

摘　要:本文系统阐释了美日两国执法机构的组织设计和职权范围。通过比较可以发现,美国的执法体制是一种“分权”加“强化”的多元执法体制,而日本则是一种“集权”加“制约”的准二元体制,这种差异是基于两国的政治经济框架之上的。中国的机构创建应吸收两国组织设计的合理成份。

关键词:反垄断法;执法机构;美国;日本

反垄断法在西方被称为经济宪法。美国反垄断已有百余年的历史,战后的日本仿照美国建立了自己的反垄断法体系。两国的反垄断法执法体制,在许多方面具有相当的一致性,同时基于两国不同的政治经济框架也存在巨大差异。本文对两国反垄断法执法机构及权限进行了比较。相信这对于我国的反垄断立法和执法机构的设置会有所裨益。一、美国的反垄断法执法机构与权限①美国的反垄断法主要包括谢尔曼法、克莱顿法、联邦贸易委员会法等②。美国联邦司法部和各州检察官、联邦贸易委员会是主要的执法机构,分别负责各法的实施。另外,许多联邦专门的委员会,如州际贸易委员会等对管辖的各公司负责反垄断法部分条款的实施。各执法机构各司其职,同时又相互协助,构成了美国严密有效的执法体系。(一)联邦司法部与各州检察官。联邦司法部和各州检察官的职权在许多方面具有一致性,它们主要负责谢尔曼法和克莱顿法的执行。在美国历史上大部分的重大案件都是联邦司法部负责诉讼的。司法部作为一个纯行政部门,受总统直接领导,因此其对反托拉斯法的执行通常反映总统的反垄断政策取向。司法部中具体负责反垄断的部门是1903年创立的反托拉斯司。司法部和各州检察官除可以提起民事诉讼外,对本身违法行为(per se rule)有权提起刑事诉讼。司法部反托拉斯司最重要的职权是对谢尔曼法享有管辖权。该法第4和9条规定:司法部和各州检察官的职责是向法院提起衡平法诉讼,以防止第1至8条规定的限制贸易、垄断和图谋垄断的违法行为。对于克莱顿法,司法部、各州检察官和联邦贸易委员会均具有管辖权。该法第4条之一、之三规定司法部、州检察官可以对价格歧视、垄断等违反谢尔曼法和克莱顿法的行为提起诉讼,并要求补偿和现金救济。司法部还对企业合并与收购具有审批权。第7条之一规定:任何有可能削弱竞争的收购,除被豁免,必须通告联邦贸易委员会和司法部主管反托拉斯的副部长,等待批准;如司法部或委员会认为该收购会削弱竞争,可提起诉讼并请求法院发布预先禁止令。另外,克莱顿法第5条授权司法部可以与被告不经诉讼达成“同意判决”(consent decree),但该“同意判决”须经法院批准,并规定了严格程序。司法部具有调查及调查要求权。司法部长有权要求联邦贸易委员会调查被告公司服从反托拉斯法判决和命令的情况,以及为调整违反反托拉斯法公司的业务进行调查和提出建议。1962年反托拉斯民事诉讼法赋予司法部特殊调查权。1976年哈特-司各特-鲁迪南反托拉斯改进法扩大了司法部的权限,其可以向任何人,包括法人和自然人进行调查。(二)联邦贸易委员会。联邦贸易委员会是依1914年联邦贸易委员会法设立的。该委员会由5名委员组成,委员由总统提名参议院同意才予以任命。同一政党的委员不得超过3名。委员的任期为7年,每年改选一名委员。委员薪金的支付方式与美国法官相同。委员会任用一名秘书长,雇佣必要的律师、经济学专家、检查员和其他职员。它的两个主要分支机构消费者保护局和竞争局分别负责美国“商业管理法律”和“反托拉斯法律”的执行。委员会具有很强的独立性,它依法享有一般的行政权、准司法权和准立法权。自它成立后,它的影响力和权力不断扩大,成为当今美国自由市场制度和公平市场秩序的强有力的捍卫者。克莱顿法有关价格歧视的第2条、有关不使用竞争者的产品进行销售的第3条、有关收购的第7条和禁止连锁董事会与职员兼任的第8条,除金融、运输和通讯等行业外,管辖权被赋予联邦贸易委员会。克法第10条规定了详细的实施条款,委员会有权控告违法行为,行使准司法权。具体而言,委员会认为有人正在或已经触犯上述4条的规定时,可以进行准司法审判。被告人接到委员会起诉书后,须在指定时间出庭并可以申诉。如果委员会根据听证,仍然认为被告人有违法行为,可以作出认定并发出停止令,要求被告人停止和放弃违法行为。如被告人不服该命令,可以在60天内向上诉法院呈交上诉状,请求法院撤销该命令。委员会有权与被告达成“同意令”,从而避免双方的全面诉讼,该同意令与司法部的同意令不同,无须法院的批准。联邦贸易委员会法有关不公正的竞争方法的第5条,除赋予委员会准司法权外,还包括准立法权。该条授权委员会有宣布“商业中的或影响商业的不公正竞争方法以及不公正的或欺诈性的行为或做法为非法”的权力,有禁止这些竞争方法和行为的权力。如果委员会认为某公司采用了被禁止的竞争方法或行为,它就应该提出指控。具体的程序同上述克莱顿法中的程序。该法第17条规定,委员会可制定“有关商业中或影响商业的不正当或欺诈行为与做法的解释性规则和政策的一般说明,定义不正当或欺诈行为的规则”。依委员会法第6条,委员会还具有以下行政权力:对人和公司进行调查并要求提交报告,调查被告人对法院判决和委员会命令的执行情况,对任何公司的违反反托拉斯法的事实进行调查,应司法部长的要求,为调整违反反托拉斯法的公司的业务提出建议。联邦贸易委员会还对有关促进出口的反托拉斯法———韦伯-波默林法享有管辖权。(三)其他联邦管理机构。特殊行业,诸如金融业、运输业、通讯业和动力业等的企业,如果违反克莱顿法和联邦贸易委员会法,它们将受到专门的联邦管理机构处理。这些机构通常也具有准司法权和准立法权。它们在行使准司法权时,被规定了同联邦贸易委员会类似的权限和程序。克莱顿法第10条规定,该法有关价格歧视的第2条、有关不使用竞争者的产品进行销售的第3条、有关收购的第7条和禁止连锁董事会与职员兼任的第8条的权限,适用于公共运输公司时,赋予州际贸易委员会;适用于经营通讯的公司时,赋予联邦通讯委员会;适用于受《1958年联邦航空法》管辖的各航空公司时,赋予运输部长;适用于金融机构时,赋予联邦储备系统理事会。这些机构有权为此制定它认为必要的规则和规章制度。联邦贸易委员会法第5条的权限,当适用特定的行业时也被赋予这些专门的机构。二、日本的反垄断法执法机构③日本的反垄断法是战后美国占领当局强制制定的,全面体现了美国的自由市场理念。但是由于日美传统和经济环境的巨大差异,日本的反垄断法经过数次修改发生巨大变化。在执法机构的创建上,日本设立了集美国司法部和联邦贸易委员会的职能于一身的公正交易委员会。但是,与美国不同的是,日本还存在以通商产业省为代表的准执法机构。(一)公正交易委员会。1947年日本仿照美国的行政委员会制度,根据反垄断法设立了独立的合议制执法机构———公正交易委员会。委员会名义上受内阁总理大臣管辖,但它并不受上级的指挥监督,其职权行使具有独立性。委员会由委员长和四名委员组成。委员长及委员应具有法学和经济学知识背景,由首相经两院同意而任命。委员是国家公务员,但不受国家公务员法管辖,非法定事由不能随意罢免,他们可连选连任。委员会实行合议制。委员会除非有委员长及两名以上委员出席,否则不得进行表决、审议。审议应由出席者过半数通过。为处理委员会的事务,委员会下设事务总局。总局下设办公厅、经济交易局和审查局,审查局下设特别审查部。事务总局设5人的审判官,其他职员包括相当数量检察官、律师或有律师资格的人。事务总局还在七处设有地方事务所。委员会掌管着反垄断法各条款的执行,即对私人垄断的规制、对不正当交易限制的规制、对不正当交易方法的规制、对垄断状态的规制等。在执法的过程中,委员会具体地行使着行政权、准立法权和准司法权。委员会具有对于经济活动进行一般的行政管理的职能,这包括“依据反垄断法和附属法规的认可事务、申报的受理以及基于其他经济法规的官厅在执法时与委员会协调而发生的同意、协议、处分的请求、报告通知的受理等”[1]。同时,委员会还具有对经济活动进行调查的强制性权限。委员会有权对违法行为进行行政劝告,劝告其停止违法行为,并采取补救措施,如果被劝告人接受劝告,委员会将作出劝告判决;如果不接受劝告,可申请开始审判程序。委员会有权对事业人进行行政罚款,如果被处罚人不服,亦可申请审判程序。更为重要的是,委员会对违法行为具有专属揭发权,可以向法院提起刑事诉讼。反垄断法第2条明确规定了不公正的交易方法,依第71和第72条委员会享有对不公正交易做法的追加指定权。委员会依第24条享有对维持转销售价格的商品的指定权。而且,公正交易委员会还具有规则的制定权。该法第76条规定,委员会可以就其内部纪律、事件的处理程序及呈报认可申请以及其他事项的必要程序,制定规则。委员会享有准司法权,即可以通过司法程序,对违反法律的行为和状态进行审判裁决,并采取相关措施。依该法第49条至53条规定的程序,委员会对不服行政劝告、行政罚款及其它符合规定的事件进行审判。审判中可达成同意判决。最终的审判判决可以责令被审人采取第7、8、17、20条规定的排除措施,也可以对其处以罚款。在审判过程中,可以适用刑事诉讼法有关条款。被审人不服审判判决,可向东京高等法院提出上诉。(二)以通产省为代表的其他政府官厅。以通产省为代表的其他政府官厅是日本反垄断法的准执法结构。日本的通产省等官厅在反垄断法执法中的地位不同于美国专门的联邦委员会。美国各联邦委员会依法享有对特定行业的某些反垄断法条款的执行。而通产省等官厅则是通过反垄断法中规定的协商条款、适用除外条款和其他专门的适用法除外法,享有对反垄断法执行的协商权和影响权,而不是执法权,因此称其为准执法结构。它们的职责在于积极执行反垄断法的适用除外并制约委员会对反垄断法的执行。日本反垄断法规定委员会在对控股公司进行认可时,应与大藏大臣及主管事业的大臣协商。委员会在对“旨在克服萧条的共同行为”进行认可时,应事先与主管该事业的大臣进行协商。委员会认为有垄断状态发生并计划采取措施时,应通知主管大臣,主管大臣有权对此表达意见;而且委员会就有关“对垄断状态的措施”的事件,欲开始审判程序时,应与主管大臣进行协商。而且,该法还规定反垄断法不适用基于单独适用除外法的正当行为,这些适外法包括保险业法、进出口贸易法、航空法和海上运输法等。虽然是准执法机构,但某些时期、某些领域它们在某些条款的执行方面影响力不亚于公交会。战后日本,以通产省为主要代表的政府官厅积极干预经济,实施了令世界瞩目的“通商产业政策”。以引导产业发展,促进企业合并和联合行为来增进企业的国际竞争力为思想基础的产业政策,与以促进企业自由公正竞争的反垄断政策发生直接冲突。通产省充分利用日本政治运行机制,通过其具有的协商权,处处限制并削弱反垄断法的实施。三、比较与启示日美两国的反垄断法执法机构,是维护两国公正的市场竞争、促进市场经济体制有效运行的强有力的捍卫者。日美两国的执法体制既具有相当程度的一致性,又具有很大的差异。(一)两国在机构的组织设计、人员构成及执法程序方面具有相当程度的一致性。首先,在委员会组织机构设计上,都体现了独立性。美国在创立委员会制度时,就将独立性置于很重要的位置,避免各委员会过多的受政党政治的影响。这些委员会既是行政体系的重要组成部分,同时又不受总统的直接领导和制约。委员会的委员一经总统提名并任命,就不得轻易被罢免,他们的任期长于总统。委员会与议会具有更加密切的关系。这一切使得委员会具有高度的独立性。日本仿照美国创立委员会制,也是想确立委员会的独立性。其次,相当的权威性。委员会具有对市场经济中根本大法———反垄断法的执法权,而且在执法中具有准司法权,可以直接确认证据并作出判决,这使其具有相当的权威性。第三,有效的制衡性。委员会虽具有较高的权威,但其权力受到有效的制衡。因为尽管委员会可以作出准司法判决,并通过法院予以强制实施,但两国反垄断法都对这一权力进行了制衡,即赋予被审人上诉的权利。审判的最终决定权在法院。而且法院对委员会制定的规则合法性具有最终解释权。可以说,独立性、权威性都是相对的,而制衡性则是绝对的。当然,在具体的执法实践中,日本的公正交易委员会在独立性、权威性方面较美国要弱一些。在人员构成方面,鉴于反垄断法的特殊性,两国不仅任用或雇用了大量的法律专家,还大量雇用了许多经济专家。两国委员会的审判和上诉的程序也具有相当的一致性。(二)美日两国在执法机构和权限方面有很大的差异。以两国的整体政治体制框架为背景的这两种反垄断法执法体制,还存在巨大的差异。美国的执法体制是一种“分权”加“强化”的三元执法体制,日本则是“集权”加“制约”准二元执法的体制。这种差异是基于两国经济背景、政治传统差异之上的。美国联邦级三种主要执法机关,即联邦司法部、联邦贸易委员会、其他专业委员会分别掌管着反托拉斯法不同领域的调整权限。尽管司法部和联邦贸易委员会的职权有许多重合的地方,通常他们都有自己的传统领域。委员长和司法部长常对重大案件进行协商,建立稳定的制衡与协调机制。这种协商的重点是分配重合领域的管辖权,以确立对违法事件由谁来起诉。他们之间的关系不是建立在适用除外基础上的。而且,美国是联邦制,地方有独立的司法系统,美国的地方检察官的独立起诉权和私人的三倍赔偿诉讼权,强化了这一执法体制。每年地方司法部的检察官提起的反托拉斯诉讼远远高于联邦机关。这一点在联邦政府的反托拉斯政策发生变化时显得十分重要。例如微软垄断案,由于布什上台后联邦司法部可能撤出起诉,对此20州司法部声称,无论联邦态度如何他们将诉讼到底。而日本正好相反,法律规定委员会是单一的集权的执法机构,但是它一方面受到法院的制衡,还受到通产省的极大制约。委员会和以通产省为代表的其他政府官厅没有职权重合的领域,但有大量的适用除外的领域。通过反垄断法的规定和单独适用除外法的规定,享有协商权和影响权的通产省等官厅,得以处处干预并削弱委员会的执法,使该法的有效性受到影响。而且,战后通产省推动并直接起草了数个反垄断法的修正法案和适用除外法案。积极推动各种适用除外的增加,推动反垄断法的放宽。最终导致日本的反垄断法的执行出现了一种与美国十分不同的景况。日本曾一度被称为“卡特尔的列岛”。而正是这种执法体制适应了战后日本的高速经济增长,为日本的发展作出了贡献。当然随着日本社会经济的变化,尤其是20世纪90年代以来,公正交易委员会职权有不断增强的趋势。对于中国而言,我们不能完全照搬美日

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A Comparative Study of USAs Enforcing Body and Its Authority forAntimonopoly Law with Japans　

Abstract:The article respectively expounds USAs and Japans antimonopoly law in organization design and authorityof enforcing body.Fromthe comparative study,we find thatthe main featuresof USAsenforcing systemare“decentralization of power” with“strengthen” while Japan s are“ centralization” with“ restriction”. Chinashould acquire the rational elements of both nations,in organization design to establish such enforcementbody.

Key words:antimonopoly act; enforcement body; America; Japan

The anti-monopoly law is called the economic constitution in the West. The US anti-monopoly has a history of more than 100 years. After the war, Japan established its own anti-monopoly law system in the United States. The anti-monopoly law enforcement systems of the two countries are quite consistent in many respects, and there are also huge differences based on the different political and economic frameworks of the two countries. This article compares the anti-monopoly law enforcement agencies and authorities of the two countries. I believe this will be beneficial to Chinas anti-monopoly legislation and the establishment of law enforcement agencies. I. US Anti-monopoly Law Enforcement Institutions and Authority 1 The US anti-monopoly law mainly includes the Sherman Act, the Clayton Act, and the Federal Trade Commission Act. The US Federal Department of Justice and state prosecutors and the Federal Trade Commission are the main law enforcement agencies responsible for the implementation of the laws. In addition, many federal special committees, such as the Interstate Trade Commission, are responsible for the implementation of some provisions of the anti-monopoly law for companies under their jurisdiction. The various law enforcement agencies perform their duties and assist each other, which constitutes a strict and effective law enforcement system in the United States. (1) The Federal Ministry of Justice and state prosecutors. The functions of the Federal Department of Justice and state prosecutors are consistent in many respects and are primarily responsible for the implementation of the Sherman Act and the Clayton Act. Most of the major cases in American history are litigated by the Federal Ministry of Justice.

As a purely administrative department, the Ministry of Justice is directly led by the President, so its implementation of antitrust laws usually reflects the presidents anti-monopoly policy orientation. The department responsible for antitrust in the Ministry of Justice is the antitrust division founded in 1903. The Ministry of Justice and state prosecutors have the right to initiate criminal proceedings against their own se per rule, in addition to civil litigation. The most important authority of the Department of Justicersquo;s Antitrust Division is to have jurisdiction over the Sherman Act. Articles 4 and 9 of the Act stipulate that the duties of the Ministry of Justice and state prosecutors are to bring to the court an equity lawsuit to prevent violations of trade, monopoly and monopoly under articles 1 to 8. For the Clayton Act, the Department of Justice, state prosecutors, and the Federal Trade Commission have jurisdiction. Articles 4 and 3 of the Act stipulate that the Ministry of Justice and state prosecutors may sue for price discrimination, monopoly and other violations of the Sherman Act and the Clayton Act, and require compensation and cash relief. The Ministry of Justice also has the power to approve mergers and acquisitions. Article 7 stipulates that any acquisition that is likely to weaken competition must be notified to the Federal Trade Commission and the Deputy Head of the Department of Justice in anti-trust, pending approval; if the Ministry of Justice or the Commission believes that the acquisition will weaken competition, File a lawsuit and request the court to issue a pre-injunction. In addition, Article 5 of the Clayton Act authorizes the Ministry of Justice to reach a “consent decree” with the defendant without litigation, but the “consent judgment” is subject to court approval and provides for strict procedures. The Ministry of Justice has the right to investigate and investigate. The Attorney General has the right to request the Federal Trade Commission to investigate the defendants compliance with antitrust laws and orders, as well as to investigate and make recommendations for adjusting the antitrust law firms business. In 1962, the Antitrust Civil Procedure Law gave the Ministry of Justice special investigative powers. In 1976, the Hart-Scott-Rudinan Antitrust Improvement Act expanded the authority of the Ministry of Justice to investigate anyone, including legal and natural persons. (2) Federal Trade Commission. The Federal Trade Commission was established by the Federal Trade Commission Act of 1914. The committee consists of five members, who are appointed by the president to nominate the Senate. No more than three members of the same political party. The term of office of the members is 7 years and one member is elected each year. Members salaries are paid in the same way as US judges. The committee appoints a secretary-general to hire the necessary lawyers, economics experts, inspectors and other staff. Its two main branches, the Consumer Protection Agency and the Competition Bureau, are responsible for the implementation of the US “Business Management Law” and “Antitrust Law” respectively. The committee has strong independence, and it enjoys general administrative, quasi-judicial and quasi-legislative rights in accordance with the law. Since its inception, its influence and power have expanded to become a powerful defender of the US free market system and fair market order. Article 2 of the Clayton Act on price discrimination, Article 3 on sales of products that do not use competitors, Arti

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