乡村振兴背景下农村基层治理公众参与研究—以河北省滦平县H镇农村为例开题报告

（一）研究背景

随着改革开放进程的深入推进，解决好关系国计民生的农业农村农民问题成为全党的重点工作。2017年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，为新时代实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展指明了方向和重点。同年，中央农村会议强调将“创新乡村治理体系，走乡村善治之路”作为中国特色社会主义乡村振兴的路径之一。2018年中央一号文件明确提出：“乡村振兴，治理有效是基础。”不论是促进城乡融合发展，还是打好精准脱贫攻坚战，乡村有效治理都凸显出重要地位。2019年中央一号文件再次强调“增强乡村治理能力”，发挥群众参与治理主体作用；落实农业农村优先发展的总方针，要引导和支持村集体和农民自主组织实施或参与直接受益的村庄基础设施建设和农村人民环境政治。乡村治理必须充分发挥农村居民的治理主体地位，意味着需要有更多的农村居民参与到基层组织的政治管理活动中来。

乡村治理是国家治理体系的重要基础和组成部分，要实现乡村有效治理离不开健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系，“三治”中自治是核心，以法治为保障、以德治为基础，即将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等作为基本内容，在法治框架下，按照村民自治章程和村规民约的形式，由农村居民依法办理自己的事务。针对群众参与农村基层治理这一问题，政界和学界在理论和实践两方面积极探索创新，为新时代实现乡村振兴提供了经验，但是这些经验做法不具有可复制性和即时性，特别是对正在实施精准扶贫和已经脱贫的地区来说，可以直接借鉴的有效做法较为缺乏。因此，在乡村振兴战略背景下研究贫困地区农村基层治理中公众参与问题能够为提高农村基层治理水平，全面实现乡村振兴提供一定程度的理论与实践基础。

（二）研究意义

1．理论意义

(1)补充乡村振兴战略的理论研究。乡村治理是乡村振兴战略的重要内容，农村基层治理中公众参与问题研究从乡村民主治理的现实情况出发，能够健全乡村治理体系，从而推动乡村振兴“治理有效”的要求，并在提高农村基层民主治理能力的过程中丰富乡村振兴战略的理论内涵。

(2)丰富农村基层治理的研究内容。一方面，农村基层治理核心包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面，学术界多以村民选举为研究内容，缺少对其它民主治理层面的研究。另一方面，以乡村振兴为背景分析公众参与农村基层治理的现状能够不断探索国家政策在乡村的实践，推动农村基层民主治理的创新，丰富基层治理理论。

(3)拓宽农村基层治理的研究方法和研究视角。学者多以定性分析方法和宏观视角探究农村基层治理问题，本研究对农村居民进行问卷调查，获得第一手数据资料，借助数据分析工具和计量方法研究农村基层民主治理。

2．实践意义

(1)乡村全面振兴离不开积极探索有效的农村基层民主治理途径。本研究通过了解公众参与民主治理的意识及行为现状，探究公众参与农村基层治理中存在的困境及原因，并提出有效的建议和对策，为调动农民参与实施乡村振兴战略的积极性和主动性尽绵薄之力。

(2)为增强中国整体农村基层治理水平提供参考依据。因各地农村经济、政治、文化发展水平不同，农村社会内部治理情况会产生差异，政治经济发展较为落后的农村地区基层治理能力落后，我国乡村治理水平出现分化。研究贫困地区农村基层治理困境及原因，有利于解决乡村治理短板问题，推动乡村民主治理更加规范。

（三）研究进展

1．概念的提出与发展

(1)乡村振兴

改革开放以来，中央一号文件一直关注城乡关系和农村社会发展问题，将“三农”问题视为关系国计民生的根本性问题，为解决“三农”问题推出了一系列政策举措^[1]。但是在我国工业化、城市化进程中，长期实施的重城市轻农村的二元偏斜政策导致农村发展缓慢，城乡发展不平衡的矛盾不断凸显。因此，实施乡村振兴战略既是对城乡二元政策的适时纠正，也是对发展不平衡不充分矛盾的及时应对^[2]。党的十九大首次提出实施乡村振兴战略并写入党章，在解决“三农”问题进程中具有划时代的里程碑意义^[3]。2018年中央一号文件再次强调大力实施乡村振兴战略，并做出了相应的战略安排，从七个方面表明实施乡村振兴战略的基本原则，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求^[4]，明确了乡村振兴战略目标任务的三大阶段，即2020年基本形成制度框架和政策体系；2035年基本实现农业农村现代化；2050年实现乡村全面振兴，全面实现农业强、农业美、农民富^[5]。

乡村振兴战略目标的提出为新时代中国农业农村改革发展指明了方向，也在学术界掀起了一股研究热潮。学者们通过解读乡村振兴的相关政策、阐释乡村振兴的核心内涵、比较总结乡村振兴的实践经验等探索实现乡村振兴战略的可操作化举措，开辟实现新时代乡村振兴战略的有效路径，打开了乡村振兴研究的窗口。在解读乡村振兴政策方面，学者们从政策背景、政策比较等方面阐述了乡村振兴战略的重大意义、总体要求、重点任务、制度建设和保障措施的深刻涵义；在乡村振兴的核心内涵方面，学者们着眼于乡村振兴战略的“五位一体”总要求，分别探究实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的有效途径^[6]；在乡村振兴的实践经验方面，主要涉及本土与域外两个层面，如刘松涛等（2018）结合日本“新农村建设”经验，探索中国乡村振兴战略的发展道路^[7]。

(2)农村基层治理

农村基层治理是国家治理体系的重要基石，推进农村基层治理创新是国家治理能力现代化的必然要求。当前，农村基层治理的核心是村民自治^[8]。村民自治是具有中国特色社会主义的农村基层民主制度，是我国农村治理的有效方式。1982年《宪法》较早提及村民自治相关内容，规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。学界对这一概念的探讨始于80年代，成为热点话题进行研究开始于90年代。学者们主要以时间为线索，以相关标志性法律的出台及修订为标准，梳理中国农村村民自治制度的演进，如朱余斌（2017）按照指导村民自治制度确立与发展的相关重要政策或文件出台的重要时间节点划分村民自治制度的阶段^[9]；王可园（2018）以“权力和权利互动”为理论基础将村民自治制度的演进分为三个阶段^[10]。也有学者以制度实践出发剖析基层民主政治建设中出现的问题，如冯仁（2011）指出随着农村资源的流失、双层经营体制的丧失，村民自治存在的意义正在消失^[11]。

总体来看，虽然学者对村民自治制度进程的梳理不同，对村民自治的意义看法不一，但是普遍认同村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，且倾向于认为“四个民主”发展失衡，即民主选举发展迅速、成效显著，民主决策、民主管理、民主监督发展缓慢^[12]。民主选举即按照相应法律法规，由村民直接选举或罢免村委会干部；民主决策即提请村民会议或村民代表会议讨论涉及村民利益的重要事项，并按多数人的意见作出决定；民主管理即依据国家法律法规和党的方针政策，结合当地实际情况，全体村民讨论制定村民自治章程或村规民约；民主监督即通过村务公开、民主评议村干部和村委会定期报告工作等形式，由村民监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部行为。

(3)公众参与

公众参与理念来自于西方的公民参与概念，美国学者谢尔·阿斯汀在“公民参与阶梯理论”中，将公民参与分为由低到高的三个阶段：无参与、象征主义和公民权利以及八种参与形式：操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权和公众控制^[13]。20世纪90年代初，公众参与的概念和理论开始传入我国并逐渐兴起，被翻译为公民参与、公共参与等形式。俞可平教授是较早研究公民参与的学者，他认为公民参与是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动，包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会等活动^[14]。近年来学术界研究公众参与可以划分为立法决策、政府管理和基层治理三个层面，不同层面的研究界定公众参与的方法有所不同，如黄森慰等（2017）在农村环境污染治理的研究中将公众参与定义为公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动^[15]；刘小康（2017）在行政决策公众参与度的研究中认为公众参与的实质是公众以参与权制约政府决策权，从而分享政府决策权^[16]。

在“三农”问题凸显、城乡发展不平衡、社会主要矛盾转化的时代背景下，基层治理层面的公众参与研究成果渐增。通过梳理近年来公众参与农村基层治理的期刊文献，发现农村基层治理中公众参与的主体包括村党支部委员会、村民委员会、农村精英、村民等^[17]，学者主要从个人和家庭基本情况、政治认知、选举过程、选举方法、民主决策情况、民主管理情况、民主监督情况、地区特征、制度情况^[18][19]等方面对公众参与农村社会治理情况进行探究。已有的研究视角包括合作博弈视角^[20]、利益与利益机制视角^[21]、规范与实践偏差视角^[22]等，研究方法主要为描述性统计^[23]和多元线性回归方法^[24]。总体而言，学术界对公众参与基层治理的研究倾向以规范研究的方法，从宏观视角探讨公众有序参与农村基层治理的方法。

2．乡村振兴与公众参与农村基层治理的内在关系研究

乡村振兴与农村基层治理的现代化互为选择。一方面，乡村振兴是农村基层治理变革的必然选择。随着中国城市化、工业化快速推进，农村基层治理面临着诸多新问题和新挑战：治理进程中农民主体地位的缺失、乡村传统价值体系受到冲击、旧有的基层治理模式日益成为农村经济和社会发展的制约等。而农村地区是全面实现小康社会进程中的重点领域、基础所在和短板所在，全面实现小康的关键在于农村是否能够实现全面振兴。因此，乡村振兴战略的提出是解决当前农村基层治理新问题、新挑战的历史选择^[25]。另一方面，只有实现乡村治理现代化，才能实现乡村全面振兴。乡村振兴既不是重新回到乡土社会，也不是重复原有的工业和城市化发展道路，而是要探索一条中国特有的农村发展之路^[26]。当前中国乡村治理机制与乡村振兴内在要求存在一定的偏差，精英治理极化、传统文化治理被忽视、权力虚化、自治德治法治分离等乡村治理机制落后问题，导致乡村振兴出现偏离民主治理精神、灵魂缺失、政策效率递减、影响合力机制形成等现实困境^[27]。因此，实现乡村振兴，乡村治理现代化发展是必然要求。

公众有序参与农村基层治理是实现乡村振兴战略目标的必然要求。作为一项复杂的系统工程，乡村振兴战略统筹政治、经济、文化、生态文明协同发展，决定了乡村振兴战略目标的实现必须经多元主体协同参与，并明确各自分工和责任^[28]。社会组织、农村精英群体和农民群体共同构成了乡村振兴中社会参与的有机整体。其中，农民群体是乡村社会治理中参与的主体，社会参与主要围绕农民展开^[29]。通过总结日韩等国家复兴乡村的实践经验，发现能否赢得农民的配合与参与关系到乡村振兴工作能否真正落实^[30]，乡村振兴的实现离不开广大农民群众的积极参与。一方面，乡村振兴战略是推进农村产业发展、改造农村基础设施、改善农民生产环境的过程，本身就是一个推进农村基层民主建设的过程，离不开基层民主制度的支持和农民的民主参与^[31]。另一方面，农民在农村的主体地位要求他们积极主动参与乡村振兴，作为全面振兴乡村的直接受益人，农民应该为乡村建设贡献力量，调动农民的创造性、积极性、主动性，共同承担实现乡村振兴的责任，以实际行动推动农村基层民主建设，落实乡村振兴战略。

3．关于农村基层治理中公众参与存在困境的研究

(1)农村基层治理中公众参与意识与动机不足

基于计划行为理论，公众参与农村基层治理的实践行动受其参与意愿与态度影响，学者通过对农村基层治理现状的研究，发现在农村基层治理过程中，存在公众参与意识的不足、动机的私利化、能力欠缺等问题^[32]。原因有：村民自身素质和能力的限制，没有参与农村基层治理的能力与精力；村干部认为村民不懂相关知识，没有动员组织村民积极参与村庄事务；村庄面貌长期得不到改善会导致村民对村庄的认同度降低，减少对乡村治理的参与^[33]。

(2)农村基层治理中公众参与内容片面、方法单一

农村基层治理中公众参与内容片面、方法单一，会降低公众持续参与民主管理和民主生活的积极性，也导致乡村社会治理的难度不断增加。公众在农村基层治理中的话语权较弱，仅仅可以参与到关切自身利益的部分内容（如宅基地的相对位置），公共利益方面参与较少；且公众只能通过“村委会”这一组织参与管理活动，渠道和方法极其有限^[34]。造成这个结果的原因是村委会“双重角色”的尴尬处境，正如美国政治学家柯丹青所说: “村民自治与党的领导存在直接的矛盾，如果让村委会自主运作，就必将削弱党的领导。如果加强党的领导，那就不可能实现真正的村民自治”^[35]。

(3)农村基层治理中公众参与环境不良

对于公众参与来说，良好的参与环境是保障公众行使参与权的基础。参与环境可从两方面来看：微观的公众本身和农村基层干部这两类群体以及宏观的法律制度。一方面，多数农村居民学历低、素质较差，不能完全满足有效参与的条件，且一些干部官本位意识严重，不能正确对待和使用人民赋予的权力^[36]。另一方面，我国现在正处于社会转型的关键时期，农村发展遇到许多新的问题，公民参与的具体方式、与政府沟通的方法、公民代表的产生程序、公民参与的比例等相关条例尚未完善。

4．关于优化农村基层治理中公众参与路径的研究

(1)提高公众参与意识，实现全程化参与

公众参与治理过程中，要将参与思维转化为生活中的每一项行动。在个人利益与公共利益没有受到侵害时，要做好储备知识和预防措施；参与公共事务时，要积极献言献策；参与后，要努力吸取经验，为下一次更好的参与做好准备^[37]。同时，丰富公众参与治理的宣传内容，扩大宣传范围，改变对待参与治理冷漠的公众主观意识。

(2)拓宽公众参与途径，深化公众参与内容

扩大公众的参与途径可通过完善民间组织管理机制、充分调动互联网的使用等方面进行操作。如完善民间组织管理机制。民间组织的管理必须依循现有的法律条文，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等。

(3)优化公众参与的外部环境，建立健全法律法规

乡村振兴战略为推进乡村善治、多元主体参与乡村治理提供了必要的机制设计。促进公众通过多种途径参与农村基层治理，政府给予其政策性支持与认可是基础^[38]。政府应以积极姿态扶持、依法管理相关组织，并制定相应的促进公众参与的政策，且相关的农村基层治理制度应适应国家治理体系的现代化发展，营造良好的公众参与的外部环境。

5．研究评述

综上所述，学者们从农村基层治理和公众参与现状、乡村振兴概念与内涵出发，形成了丰硕的理论研究成果和实践探索，为促进公众利益表达、实现农村有序治理、落实乡村振兴战略的进一步研究提供了思路和框架。但是既有的乡村振兴、农村基层治理的研究侧重制度化视角，多是过于宏大、抽象的宏观理论分析，缺少代表性的微观研究和严谨的实证研究；此外，受空间和时间的限制，以扶贫地区为调研地点，将乡村振兴与公众参与农村基层治理关联起来进行的研究还相对薄弱。

传统的治理机制已经越来越难以适应乡村社会的发展和变化，因此乡村治理相关的学术研究不能滞留于此，要在新时代背景之下，拓宽研究内容，丰富研究成果。具体可从以下方面完善：①进一步拓展研究视角。可基于乡村振兴战略视域开展农村基层民主治理的研究，研究地域应覆盖全面，结合多种学科、多种视角尽力解决乡村治理中的短板问题；②实证方法的趋于科学化。在不断探索乡村民主治理路径的研究中，定量分析与定性分析应结合使用，科学、准确地描述并解决乡村基层民主治理的问题；③研究内容不断创新。随着乡村治理战略与政策的改变，乡村治理能力也会有所提升，农村基层民主治理的研究也应紧跟时代变化，政策、建议等路径选择问题也应更具有操作性和可执行性。

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