苏州生态补偿政策相关问题的分析开题报告

1.1.1农业生态补偿研究理论基础

1.1.1.1农业多功能性理论与生态系统服务理论

农业多功能性理论即指农业功能由单一的生产功能向经济功能、生态功能、文化功能等多种功能拓展。多功能性这一概念率先在20 世纪 80 年代末 90年代初日本的“稻米文化”中提出。农业多功能性理论的传播与发展历经了以下几个时间节点：（1）1992年联合国环境与发展大会正式将“农业多功能性（MFA）”概念写入《21世纪议程》。（2）1996年召开的世界粮食首脑会议上通过的《罗马宣言和行动计划》中承认并且利用了“农业多功能性”概念。（3）国际农业和土地多功能性专门会议由联合国粮农组织牵头于1999年在荷兰召开。（4）2008年、2009年召开的两届联合国可持续发展委员会政府会议中都提到了“农业多功能性”^[8-11]。随着国内学者对农业多功能性理解的深化，2007年中央“一号文件”中强调发展现代农业，必须注重开发农业多种功能^[12]。至此，农业多功能性在我国得到重视，国内对农业生态补偿的深入研究也由此时开始。

20世纪70年代“生态系统服务功能”首次提出，现在对这方面的研究主要集中在以下方面：（1）对全球、国家、区域生态系统服务的研究（2）对生态子系统的生态系统服务进行研究，如湿地、森林等（3）定量研究生态系统服务（4）研究生态系统服务作用于人类的研究^[13-24]。章家恩总结了生态系统服务的四个特点：（1）生态系统存在则生态系统服务必然存在；（2）生态系统在为人类服务的同时，也为周围生态系统提供服务；（3）生态系统服务受到生态系统本身变化影响，也受到人类活动影响；（4）生态系统服务功能大小与其生态系统特性有关。农业生态系统是一类经人工驯化了的生态系统^[25]。农业生态系统服务的对象也仅为人类，受着人类活动影响，服务功能也随着季节变化而改变。农业生态系统服务取决于自然资源, 这些资源以能量流、物质流、信息流、价值流的方式不断地流动和循环, 形成农业生态系统服务的多功能性^[26]。故而研究与理解农业生态系统服务功能有助于全面地制定农业生态补偿标准、完善其机制体系。

1.1.1.2公共产品理论与环境外部性理论

公共产品理论是一种经济理论，最早在19世纪末一些欧洲学者在论证政府干预市场经济的合理性时被提出。对公共产品特征的认知，最初是从公共领域和私人领域的关系开始，进而延伸到国家和政府职能问题^[27]。萨缪尔森将人类消费的产品分为“公共产品”和“私人产品”。同时他还提出，公共产品无法像私人产品一样通过竞争市场机制为自己找到攻击均衡点^[28]。公共产品有两个基本特征：非排他性和非竞争性。非排他性即为排除任何人对它消费要花费的巨大成本，或者不可能阻止不付费者对公共产品的消费。非竞争性即任何人对该公共产品的消费不会引起产品任何成本的增加^[29]。这两种公共产品的特性决定了公共产品如果只由市场主导，则无法避免消费者产生“搭便车”的心理，而这种不购买公共产品的行为最终会导致这种公共资源使用过度，致使全体社会成员的利益受损。农业生态环境的改善和受损都会导致全体社会成员利益的改善或是受损，一味地获取农业生态系统服务会导致农业生态环境这种资源遭到破坏，而农业生态补偿则是一种改善、维护农业生态环境持续发展的手段。

外部性概念来自于经济学，庇古首次用现代经济学的方法从福利经济学的角度系统地研究了外部性问题, 在马歇尔提出的“外部经济”概念基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容,将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果^[30]。简单地来说，外部性在经济活动当中是由一部分人的活动对另一部分人带来的非经济型影响，环境污染正是一种由于一部分人的不当活动致使成本外溢而导致的外部不经济性现象^[31,32]。农业生产活动中也会产生一部分外溢成本，通过农业生态补偿这一手段可以降低这部分外溢成本的产生。

1.1.2我国农业生态补偿机制制度的构建与实践

1.1.2.1农业生态补偿机制

农业生态补偿机制包括资金分摊、补偿标准分析、补偿方式确定、补偿资金融资方式^[33]。实施农业生态补偿的政策价值，包括两个层面：一是解决中国农业和农村突出问题，二是中国农业支持政策的转型^[34]。

国内对农业生态补偿机制的研究主要分为两块，一是国家层面关于补偿机制相关的宏观研究，如王欧等提出建立与完善我国农业生态补偿机制要完善相关法律法规、建立有利于农业生态保护和建设的财政转移支付制度、健全组织管理体系、完善“项目支持”形式提高补偿资金利用效率、遵循分类补偿原则完善补偿措施^[33]，程宇光提出农业生态补偿在制度内容方面目标定位应具有顺序性和差异性、应当明确以农业为核心的补偿主客体、加大补偿金额、优化资金结构转变资金使用方式^[5]，张铁亮等提出科学评估粮食安全与环境保护的关系、优化补贴结构突出环境保护功能、推进农业生态补偿保护农业生态环境^[35]等。

一是从地方农业生态补偿具体实施方面来探讨农业生态补偿，例如赵润等人以云南洱海流域为研究对象针对农业非点源污染防控、依托项目示范对洱海流域农业生态补偿机制进行研究、提出加大补偿力度扩大补偿范围细化补偿标准逐步构建适合洱海流域农业不断发展的农业生态补偿机制等建议^[36]，于翠英针对民族区域自治地方生态补偿机制建设面临的现实困境和挑战建议健全专门型金融体制、拓宽生态投融资渠道、探索建设多元化生态补偿模式、建立健全生态绩效评估体系、增强生态补偿决策力度^[37]，王思铭等人针对村落农业种质资源丧失的现状，建议通过生态补偿等措施，调动壮族村民的积极性，运用传统知识和传统文化的力量，充分发掘并开发利用村落农业种质资源，实施以社区为基础的农家保护策略，促进民族村落农业种质资源多样性的有效保护^[38]等。

还有一种近年来成为学者研究热点，基于具体研究调查方法的对地区农业生态补偿利益相关者意愿的研究，周颖等人以激励农户采纳农业清洁生产技术补偿意愿问卷调查为例，深入探讨意愿调查法（CVM）应用于农业生态补偿政策评估中存在的假想特性偏差、研究手段偏差及调查实施偏差等。提出通过合理的技术途径和对策措施规避可能的偏差，包括: 明确计量模型适用范围、开展效度与信度检验、选择两种尺度评估及处理调查过程偏差的方法等，为破解CVM应用于国内农业生态补偿政策制定中的问题提供方法和思路借鉴。研究指出存在的不足与局限性，以期未来不断完善和拓展^[39]；李海燕等通过建立不确定状态下政府对农田生态补偿的支付意愿函数和农户对农田生态补偿的受偿意愿函数，得到符合帕累托改进的农田生态补偿标准的取值区间；再以湖北省为例证，利用条件价值法估算农户参与农田生态补偿政策的受偿意愿，分析了影响农户受偿意愿的相关因素^[40]等。

1.1.2.2农业生态补偿制度的建立

农业生态补偿制度是生态补偿制度体系的重要组成部分，建立农业生态补偿制度，通过法律的特有利益诱导机制对在农业生产过程中作出有利于生态环境保护行为的相关主体进行必要的补偿，具有十分重要的意义。主要在于维护社会的公平正义以及促进农业的可持续发展^[6,41]。

1.1.2.3农业生态补偿主客体

农业生态补偿的主体一般来说为政府、社会以及区域。在我国生态补偿的主体一般为政府，也鼓励社会参与生态补偿。生态补偿的基本原则是“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”。农业生态补偿的主体按照此种原则应该是接收到农业生态系统服务的群体，包括了享受到农业生态系统带来的农产品、原料、以及其生态价值等多元价值服务的对象。这几乎涵盖了所有人，所有人都是农业生态系统服务的受益者，这时国家就应当代表全体人民对农业生态进行补偿。程宇光提出建议将其他破坏农业生态环境的企事业单位、社会团体、组织和个人纳入补偿主体的范围^[5]。同时对于一部分享受着农业生态系统带来的益处的企业，也应当对该农业生态系统进行补偿。

农业生态补偿客体按照“谁提供、谁受益”的原则，在我国主要有两种补偿客体，一是直接补偿给农户，一是补偿给当地政府。对农业生态补偿的客体进行细化，应包括直接客体和间接客体，直接课题主要包括了当地政府与农户，间接客体即农业生态补偿实施的作用对象^[42]。刘向华认为在不存在土地利用方式改变的情况下，针对产品供给服务的补偿客体应为产品的供给者和需求者，针对就业保障服务补偿客体应为由于更地利用方式转变而丧失就业机会的群体，针对释氧服务补偿客体应为该功能的受益者，同时农业生态系统本身也是补偿客体^[43]；刘尊梅认为补偿客体的界定具有不确定性和多样化特点，包括了农民、农技推广者和其他组织如科研单位农技中心^[44]。

1.1.2.4农业生态补偿资金的偿付方式

选择交易成本低、兼顾公平与效率又易于操作的补偿方式，实现农田生态产品的市场运作，不仅直接关乎生态补偿的效果，也是生态补偿机制能够实施的关键^[45]。生态补偿的偿付方式包括：（1）中央对地方的专项补贴（2）省内的相关补助（3）省际或区域间的补偿。其中前两种偿付方式在我国农业生态补偿中较为常见。这些补偿方式在具体补偿过程中又分为：政策补偿、技术补偿、一次性补偿与连续补偿，根据具体补偿区域，补偿客体可以确定采纳何种方式^[33,46]。

1.1.2.5农业生态补偿标准核算

农业生态补偿机制的关键和难点在于农业生态补偿标准的建立，这一标准的确定也很容易引发学界的争论，总结了我国学者的观点得到以下几种不同的态度：孔凡斌^[47]认为该标准的确定需要考虑生态功能的作用大小、生态功能与人类社会的关系、人类对生态系统的破坏程度、当地居民的经济对生态效益的依赖程度、社会对该生态系统效益的认同程度、国家与地方的财政状况；赖晓华等^[48]则认为国家经济发展水平、生态环境质量状况、生态位置、生态环境资源类型、资源的归属、经营者和所有者的受益或者损失等因素应当纳入生态补偿标准；史玉成^[49]从两个不同角度对生态补偿标准进行计算：受益者的角度以及受偿者的角度。

农业生态补偿标准测算方法有多种，例如市场价值法、意愿调查法、影子工程法、费用分析法等。在农业生态补偿的具体应用当中，成本核算法、收益法、直接市场法、意愿调查法等方法较为常用。通过不同测算标准可以得出不同的补偿标准。从客观上来说，核算技术本身就是一个难点，但也是农业生态补偿研究中的核心、重点问题，有鉴于此，需要对农业污染控制生态补偿加以深入研究，本文从防治农业污染的角度旨在探讨农业污染控制的生态补偿标准相关问题，研究的进步将直接推动农业生态补偿研究的发展^[50]。

1.1.3我国农业生态补偿的实践

20世纪末开始我国就开始尝试生态补偿实践，生态补偿相关条款已经进入我国各项法律条款当中如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农业法》等。国务院办公厅也在2016年4月28日发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》。其中要求政府主导、社会参与。发挥政府对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，通过经济、法律等手段，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。我国生态补偿分布在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地这七大生态补偿领域之中。全国各地相关生态补偿条例也相继出台。如2011年浙江和安徽两省在新安江流域持续开展的生态补偿试点为期三年，2016年《四川省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》出台等。

1.1.3.1我国各地生态补偿实践现状

2008年起，东莞每年投入1.33亿进行基本农田和生态公益林生态补偿，2010年基本农田的补助范围由农保面积超出全市平均面积村扩大至全市范围内630万hm²的基本农田，补助标准为每年7500元/hm²；非经济林地依然保持每年1500元/hm²的补助力度^[51]。北京市的农业生态补偿分为：（1）北京市农户在耕地内种植小麦、牧草后，可以获得补偿，每公顷小麦补偿600元/年，每公顷牧草补偿525元/年；（2）从事蔬菜和粮食种植的单位或种植大户，均可申请有机肥生态补偿，购买有机肥和生物肥时均可享受250元/t的补偿。上海市对种植水稻的农户按照每年每667m²补偿80元，对连片种植绿肥2hm²以上的农户每年每667m²补偿150元。对于生产有机肥的厂家也进行补偿，补偿标准为200元/t。南京对连片 33.33hm² 以上的水稻种植区进行生态补偿，水稻生态补偿为 200元/667m²。杭州对施用精制有机肥的农民、农业企业、合作社给予300元/t 补助^[52]。

1.1.3.2苏州农业生态补偿实施现状

2010年苏州发布了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》^[53]和《关于印发苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法的通知》，2014年正式版的《苏州市生态补偿条例》（以下简称《条例》）出台，十二届人大常委会第十次会议上关于《条例》的细节做出了说明解释：（1）确立了水稻田、生态公益林、重要湿地、集中式饮用水水源保护区、风景名胜区为补偿范围，其中重要湿地、集中式饮用水水源保护区、风景名胜区是《苏州市湿地保护条例》、《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》、《苏州市风景名胜区条例》规定要实施生态补偿的范围。（2）补偿对象应为对生态环境保护最直接、最主要的责任主体是镇人民政府、街道办事处和县级市（区）人民政府其他派出机构、村（居）民委员会、集体经济组织成员等。（3）资金承担方式以现行财政体制为基础，生态补偿区域位于县级市的，补偿资金由县级市政府承担；生态补偿区域位于市区的，补偿资金由市、区两级政府按比例承担。考虑到要与国家和省里下拨的补偿资金进行有效衔接，《条例》第十一条第三款规定：“国家和省对生态补偿资金承担方式另有规定的，从其规定。”同时，为体现生态补偿权责一致、公平合理的原则，《条例》第十一条第四款规定：“条件具备时，市人民政府应当建立全市生态补偿资金统筹制度。”（4）资金的使用和监督上一方面要实现对承担生态保护责任的有关组织和个人的补偿功能，另一方面也要实现对生态环境的保护功能。《条例》第十六条对资金使用作了原则规定：“生态补偿资金应当用于维护生态环境、发展生态经济、补偿集体经济组织成员等。”同时，在《条例》第十七条从程序上加大了资金使用监管力度。此外，《条例》第二十条第二款还规定：“生态补偿对象因破坏生态环境受到有关部门处罚的，两年内不得获得生态补偿资金。”^[54]

2010年的《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》(以下简称“意见”)^[53]确定了具体的补偿方式与金额，按照规定，生态环境保护者通过生态补偿机制可以来获取相应的经济补偿。其中，对基本农田保护区域的农田每年每亩补偿400元；对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村庄，每年补偿100万元；对太湖、阳澄湖以及下属各市、区确定的重点湖泊水面所在的村，每年给予50万元的生态补偿费用。为加强基本农田保护，建立耕地保护专项资金，根据耕地面积，每年按不低于400元/亩的标准予以生态补偿。同时，对水稻主产区连片1000～1万亩的水稻田，按200元/亩予以生态补偿；连片1万亩以上的水稻田，按400元/亩予以生态补偿。苏州市人民政府于2016年7月出台的《关于调整生态补偿政策的意见》中，将经县级以上农林部门认定的实际种植的水稻田的补偿标准提高至420元/亩。

1.2研究目的及意义

通过对上述文献的梳理，发现目前关于农业生态补偿的研究在近年得到越来越多的关注，尤其在补偿机制、制度、立法、对国外经验的研究、补偿标准核算等方面。但是总的来说，仍然存在很多的不足与难点。从推进我国农业生态补偿实施的现实需要出发，应进一步强化对农业生态补偿机制的研究^[34]。

1.2.1农业生态补偿中面临的主要问题

1.2.1.1生态补偿政策评价监督缺失

生态补偿工作自上而下的执行实施，缺失了来自于群众的反馈意见，但近年来学者对于群众的受偿意愿的调查和研究已经开始进行，但由于参与群众自身知识文化水平的局限性以及缺乏组织，导致生态利益表达主体缺失，群体性诉求被个体化，弱势群体在社会利益分割与制衡中难以与其他利益主体集团抗衡，其应享有的生态利益丧失^[55]。但由于反馈途径的缺失，必将导致农民对生态补偿制度监督的权利无法执行，长期来看生态补偿制度容易引发权力腐败问题 ^[41]。

1.2.1.2补偿主体不全面

农业生态补偿的主体包括了政府、市场和自我补偿^[7]，但由现阶段我国生态补偿相关条例中的规定，政府是现阶段主要的补偿主体，鼓励社会各界参与生态补偿，然而根据“谁受益，谁补偿”原则，农业生态系统服务的受益者除了享受了农业资源的普通群众，还为诸多企业提供包括农业资源在内的多种服务，这些企业也应当成为农业生态补偿主体，而这一部分主体的确认标准以及其补偿额度定量化是一个难点。且由于农业生态资源具有典型的公共产品特性，而公共产品难以在市场中找到自身均衡点的特性，决定了市场这一主体的补偿难以进行。刘尊梅认为我国目前开展的农业生态补偿工作带有强烈的政府强制色彩，在有关政策的制定过程中，基本上是以国家主导为主，利益相关者广泛参与机制和实现途径有所缺失，农民的监督主体作用没有得到充分实现，会降低社会公众的认同感和接受度，影响实施效果^[44]。

1.2.1.3补偿方式的单一以及补偿资金来源单一

前文中已提到我国现阶段几种农业生态补偿方式，不难看出我国现有的补偿方式种类少，建议多元化补偿方式，董红认为农业生态补偿方式除了资金补偿外，还应当包括下面几种方式：第一，实物补偿。即给受偿主体提供一定的实物、土地使用权等，以改善他们的生活条件，增强生产能力。第二，政策补偿。即由政府给受偿主体提供政策方面的优惠。第三，智力补偿。即向受偿主体提供技术培训、技术指导等智力支持和服务^[6]。资补偿金来源主要是政府财政转移，短期来看，这是一种缓解方式，但长期来看若缺乏多元化资金来源维持生态补偿制度的稳定持续运转，农民进行可持续性耕作的积极性将会受损。

1.2.2研究目的

针对上述问题，本次调查研究着重于农户对生态补偿政策的反馈情况，通过对农户的受偿意愿的调查研究，提出对苏州市现阶段农业生态补偿标准的建议，以及针对实际情况提出关于农民对于生态补偿政策制度的反馈途径的实施意见。

见附件

见附件