长江中游城市群“政务人工智能 法治”合作研究开题报告

1. 研究目的与意义（文献综述）

一、研究背景

“长江中游城市群一体化发展”原本是湖北、湖南、江西、安徽四省在寻求新的经济增长极的摸索过程中，在长三角、珠三角、环渤海区域合作成功经验的示范下，自主提出的本城市群内各行政主体之间建立全面合作关系的政治意向。四省各级政府及其部门采取了一系列的政治行动，初步建立了区域合作框架。2015年，“长江中游城市群规划”得到了国务院的批准和支持。从“长江中游城市群”的提出，到2015年中央政府的批复，再到今天，长江中游城市群经过了8年左右的发展，区域内各级政府都取得了不错的成绩，但依旧存在巨大的进步空间。为了迎接和适应信息化、移动化、数据化时代的到来，各级政府都在积极尝试自动化行政，利用移动互联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术工具，创新行政管理与公共服务的方式，实现自身转型。政务人工智能的兴起，使得行政效率呈现指数级的提高，同时便捷、高效的管理与服务也使得民众更加信任政府，政府公信力得到加强。为了巩固和深入发展人工智能带来的社会效果，法律法规等上层建筑必须与时俱进，实现政务人工智能有法可依，为智慧政府的展翅高飞提供一片广阔的天空。

（一）“长江中游城市群”的发展

2012年2月4日，湖南、湖北、江西、安徽四省交通部门率先签署第一个部门合作协议；2月10日，湖南、湖北、江西三省在武汉签订首个关于“长江中游城市群”的省级正式协议《加快构建长江中游城市集群战略合作框架》，建立了三省高层之间定期会晤的联席会议制度；3月13日至14日，长沙、武汉、南昌三市团委在武汉举办青年发展论坛，签订了《武汉·长沙·南昌“城市合作发展、青年协助交流”战略框架协议》。2013年4月7日，湘鄂赣皖四省在海南博鳌亚洲论坛上联袂举办了“长江中游城市群”主题宣传活动，与国际重要政治人物、知名企业家、学术研究人员共同商讨长江中游城市群实现区域协同发展的良策；同年5月底，共计有交通、旅游、商务、文化、教育、水利、国防科工等15个省级政府部门签署了省级合作协议，初步建立各部门间的合作机制；9月26日，国家发展与改革委员会地区经济司在武汉组织召开“长江中游城市群一体化发展规划”前期工作会议，这是国家层面对于“长江中游城市群”构建与发展的重要行动，四省发改委和有关专家参加了会议，共同商讨如何推进一体化规划的编制工作。经历了3年多的磨合和探索，2015年4月，《长江中游城市群发展规划》终于等到了国务院的正式批复，来自国务院的认同和支持无疑将助力长江中游城市群的发展。

《长江中游城市群发展规划》（以下简称《发展规划》）明确了长江中游城市群是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，规划范围包括：湖北省武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感等13个城市，湖南省长沙、株洲、湘潭、岳阳等8个城市，江西省南昌、九江、景德镇等10个城市。国土面积约31.7万平方公里，约占全国的3.3%。长江中游城市群是长江经济带的重要组成部分，承东启西、连南接北，是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。

自《发展规划》颁布以来，城市群内各级政府及其部门在城乡统筹发展、基础设施互联互通、产业协同发展、生态文明共建、公共服务共享、深化开放合作六个方面展开了密切合作，通过省际联席会议、行政首长磋商等途径，协调不同行政区划间的冲突，力争实现区域内制度高度统一，最终达到区域整体经济高质高速发展、政府治理能力现代化的目标。毋庸置疑，“长江中游城市群”的提出与落实，的确初步整合了资源，区域内各城市都发挥自身优势，取得了不错的成绩。根据国家统计局发布的各省GDP数据（如表1所示），自《发展规划》实施以来，湘鄂赣三省的GDP增速为46.8%，高于全国平均水平。但必须承认的是，长江中游城市群的发展仍有巨大的进步空间，湖南省的GDP增速仅为37.5%，区域内经济发展很不平衡。如今，与2015年相比，政府所处的环境发生了一个显著变化——人工智能，各种人工智能应产品如雨后春笋般涌现，其发展程度与应用广度都得到了巨大的提升，各政府也在积极探索如何利用人工智能来武装自己，提高行政效率，创新管理与服务方式，加深区域间合作，为区域经济发展助力。

表1

（二）政务人工智能在长江中游城市群的广泛应用

政务人工智能是人工智能技术在行政领域的具体应用，是行政主体借助科技实现自身治理能力现代化的具体表现。美国麻省理工学院的温斯顿教授认为：“人工智能就是研究如何使计算机做过去只有人才能做的智能工作”，那么政务人工智能就是指“计算机帮助或者替代行政人员完成社会治理工作” 。人工智能经过60多年的演进，特别是在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术以及经济社会发展强烈需求的共同驱动下，人工智能加速发展，呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、自主操控等新特征，进入新的新阶段。为了适应和利用人工智能的新发展，行政主体也在积极尝试新的行为方式，比如自动报、纳、退税系统。

按照人工智能对行政活动的介入程度，可以将政务人工智能分为3个级别：人工智能辅助行政、部分行政智能化、行政完全智能化。不同的级别在实践中，都有着多姿多彩的发展，他们大多借助互联网，以新媒体微信、微博、客户端以及传统的政府门户网站为平台，实现信息公开、一网通办的目标。根据中共中央网络安全和信息化委员会办公室、国家互联网信息办公室联合发布的《第44次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，我国在线政务服务用户规模达5.09亿，占网民整体的59.6%。可以看出，我国互联网政务整体水平持续向好，各级政府认真贯彻《2019年政府公开要点》等相关要求，着力提升政务公开质量，从新媒体整合管理、平台一体化建设及新技术应用等方面着手，进一步提高政府治理水平，切实增强人民群众的满意度和获得感。

“长江中游城市群政务人工智能”表现可圈可点。第一，湖南、湖北、江西三省政府已经建设了一体化在线政务服务平台，初步实现线上线下融合发展，推动更多的服务事项“一网通办”；第二，在县级融媒体发展方面，江西以“赣鄱云”系统为载体，建成48个县级融媒体中心，仅次于江苏、浙江和福建；第三，在政府网站建设方面，江西政府网站数量同比缩减12.6%，湖北14.7%，湖南15.4%，网站数量的减少，意味着重复建设的减少、资源的节约，不仅政府治理更加精细化，而且人民群众获取信息、办事的途径等也更加明确；第四，在微信城市服务方面，湖南累计服务微信城市用户32,820,141人次，居全国第七；第五，在百度移动端政府服务搜索量方面，湖北为3.41亿次，位列全国前十，湖南为3.22亿次，江西为2.88亿次；第六，在政府机构微博方面，湖北政府机构微博数量为5529个，居全国第十，江西为4539个，居第十一。另外，借助全国范围内普通适用的“交管12123”“车轮违章查询”“个人所得税”等APP，以及中央层面的一体化在线政务服务平台，长江中游城市群“政务人工智能”“智慧政府”或者“自动化行政”正如火如荼地发展着。

二、研究目的、意义

长江中游城市群各行政主体都在积极创新行政执法方式，强化科技、装备在行政执法中的应用。借助人工智能，各行政主体的执法效率大大提升，高效便民原则在实践中的发展更进一步。不仅各行政主体自身的执法能力得到加强，区域行政主体之间的合作途径、沟通渠道也因为人工智能的帮助得到了很大程度的拓展。本文旨在从法学视角分析政务人工智能这一客观存在，将其不同的客观表现形式与法学概念对应起来，发现现有法律制度在政务人工智能方面的缺失，并提出完善对策，以巩固和深入发展人工智能给行政主体和行政相对人带来的便利，促进长江中游城市群法治政府的建设。

（一）理论意义

最近几年，互联网、大数据、云计算和人工智能的迅猛发展，催生了政务人工智能的应用和发展。随着人工智能在各领域的应用逐步展开，关于政务人工智能的讨论也越来越多，但是法学领域对于政务人工智能的研究正处在起步阶段。因此，关于政务人工智能的法学研究有着深刻的理论意义。

第一，明确政务人工智能的法律属性。政务人工智能是一种新型的行政行为，还是行政行为新的表现形式，法学界并没有形成统一的意见。因此，关于政务人工智能法律属性的研究属于基础性研究。第二，构建较为完整的法律制度框架。不同级别的政务人工智能，需要用不同的法律制度来规范，其适用范围、适用条件、程序性权利的保障、救济等都应分别明确规定。第三，构建长江中游城市群行政主体智能合作框架。长江中游城市群行政主体的合作主要以联席会议和首长磋商两大途径展开，如何借助人工智能来创新合作方式有待研究。

（二）实践意义

第一，保障长江中游城市群政务人工智能的发展，促进法治政府建设。法律是人工智能发展的重要保障，人工智能是法治政府建设的强有推动力。第二，保护行政相对人的权利。人工智能在行政实践中被越来越多地应用，但其适用范围、适用程序和相对人的救济方式尚未在法律中明文规定，易损害相对人的合法权益。第三，促进长江中游城市群高效合作、良性互动。长江中游城市群充分利用政务人工智能带来的契机，创新合作机制，打破“信息孤岛”，实现虚拟的统一治理，从而促进区域的经济发展。

三、国内外研究现状

（一）国外

1.德国

德国的政务人工智能研究水平居世界前列，这不仅体现在学界对政务人工智能的颇多讨论，更体现在德国的立法中。德国法理论中将政务人工智能分为3个级别：电子具体行政行为、借助自动设备作出的具体行政行为和全自动具体行政行为，第一级别强调作出和告知的电子介质性，如电子送达；第二级别强调作出过程依靠电子设备，如电子眼；第三级别强调作出和告知没有行政人员的介入，完全由事先设计好的智能系统自主决定，如报税纳税系统、退休金计算与发放系统。在法律属性方面，德国法理论认为使用人工智能并不影响行政行为的成立，即使是全自动具体行政行为，也是行政主体的真实意思表示，能够产生法律效果。

关于全自动具体行政行为，学者们主要有以下观点：第一，人工智能并非在一切不确定法律概念和裁量情形下都不可以适用；第二，明确法律保留原则，只有法律明文规定可以使用人工智能的行政领域，才可使用全自动的人工智能系统。在税法和社会法领域，均规定了关于全自动具体行政行为的特别条款，条款的内容也反映了学界的主要观点。《税收条例》第155条第4款授权税务机关可让设备全自动化地确定税种和税额，在无需行政机关工作人员介入处理个案的情形下，智能系统还可以撤销、撤回、变更、废止具体行政行为。《社会法典（第十卷）》第31a条规定，行政主体应当考虑并且调查在自动程序中没有获得、但对个案而言很重要的事实情况。

在程序性权利方面，主流观点认为具体行政行为自告知相对人始生效。针对以电子方式告知的具体行政行为，若行政相对人或其代理人同意，任何通过电子方式告知的具体行政行为都可由其点击获悉，此种方式等同于行政机关告知。但行政机关必须提供电子认证程序确保点击获悉者为相对人，该告知自点击获悉后第二天计算始期。针对现实生活中行政机关通过发送电子邮件提供相关具体行政行为链接的情况，学者们从保护相对人权利的角度出发，创设了“十日期限终结拟制”制度，即行政机关发送邮件十日后，相对人仍未点击获悉，则视为未告知，行政机关可通过其他途径或者重发邮件的方式进行告知。

2.美国

美国作为人工智能科技发展的头号大国，人工智能在行政执法领域的应用已非常广泛，自然地，法学界关于人工智能的讨论也是非常多而深刻。在政务人工智能适用条件和适用范围方面，立法实践并没有对人工智能是否可以用于裁量行政行为作出规定，但美国部分学者认为，当与人类偏见有关的风险超过人工智能系统偏见的风险时，政务人工智能更具吸引性，更能获得相对人的信任。在程序性权利方面，美国努力保障公民受智能决策影响的权利，如陈述申辩权、听证权。

（二）国内

1.政务人工智能

国内关于政务人工智能的讨论很多，集中在公共管理、政治学、经济学领域，而法学领域则相对较少。在法学领域的研究中，2012年之前大多集中在人工智能辅助行政方面，最近几年来，随着政务人工智能发展的深入，学者的视野慢慢地聚焦在了政务部分智能化和政务完全智能化上。

第一，在政务人工智能的分级方面，学界有不同的认识，其表述也都各不相同，比如自动化行政、数字行政等。马颜昕政务人工智能分为四级：无自动化行政、部分自动化行政、无裁量能力的完全自动化行政和有裁量能力的自动化行政；胡敏洁根据人工智能在实践中的具体应用，将其分为三级：信息收集的自动化、流程或手续的自动化与智能流程的自动化；查云飞将其分为两级：半自动行政与全自动行政。第二，在政务人工智能与裁量的关系方面，多数学者认为人工智能不适用于裁量行政行为，但部分学者持相反意见。敖双红和雷金晶在《论自动化行政及其法律规制》中指出，人工智能设备无法摆脱物的属性，对事实的甄别能力有限，缺乏法律解释的能力，无法适用于所有的裁量行政行为。朱建忠认为，人工智能使程序前裁量替代程序中裁量，从而统一了事实判断与价值认定，存在无法考虑相关因素的可能性，以致不同案件相同处理，损害个案正义。袁雪石表示，对于裁量行政行为，人工智能设备不应适用。查云飞则认为，并不是所有的裁量行政行为都排除人工智能设备的适用，对于裁量空间可以明确量化分级的行政行为，依旧可以使用人工智能设备，简单来说，就是将裁量基准转变为算法语言。在台湾地区，受德国法理论影响，主流观点认为裁量行政行为并不完全排除人工智能的适用。第三，在政务人工智能的救济方面，大多学者认为传统的行政复议、行政诉讼依旧是相对人救济自身权利的主要途径。不同的是，对于人工智能设备作出的行政行为，相对人首要的救济渠道是申请由自动行政转为人工行政。

2.区域合作

国内关于区域合作、区域经济一体化的研究大多集中在国家级城市群（长三角、珠三角、环渤海），对于长江中游城市群的研究相对较少。关于区域一体化建设中政府如何作为，大多学者认为行政协调是目前最好的方法。叶必丰认为，协调多元法制的机制，应是不断强化和完善行政契约制度和磋商沟通机制，充分发挥其功能，是推进区域经济一体化的必然选择。李煜兴表示，从我国区域实践来看，区域行政立法、区域行政规划、区域行政协议和区域行政磋商为各行政主体共同参与、平等协商、充分协调、积极协作提供了良好的制度平台。部分学者提出，对于跨省的区域合作，可以建立一个领导小组，这个机构可以是由中央设立，也可以是由各省的高层领导组成。

行政主体之间如何利用人工智能、大数据、云计算的发展来促进区域一体化建设、创新合作机制，法学界的研究很少，更多地集中在公共管理领域。

2. 研究的基本内容与方案

（一）论文大纲

第一章导言

1.1研究背景

3. 研究计划与安排

4. 参考文献（12篇以上）

[1]季卫东.人工智能时代的法律议论[j].法学研究,2019,41(06):32-49.

[2]徐琳.人工智能推算技术中的平等权问题之探讨[j].法学评论,2019,37(03):152-161.

[3]孟李冕. 自动化行政行为研究[d].南开大学,2019.