公共场所推行禁烟政策的工具选择影响因素研究——以南京农业大学为例开题报告

本课题的意义、国内外研究概况、应用前景等（列出主要参考文献）

一、本课题的意义

我国于2003年11月10日正式签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》（以下简称公约），其指导原则之一就是在适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。为了全面履行《公约》，我国各大城市都制定了有关公共场所禁止吸烟的政策。本课题基于对影响高校推行禁烟政策的工具选择的因素分析，探索更加符合高校禁烟需求的政策工具，旨在为高校禁止吸烟政策的有效执行提供相关参考。

二、国内外研究概况

（一）研究背景

我国于2003年签署该公约，并于2006年起正式生效。公约要求缔约方在公约于本国内生效后5年内，采取立法等手段实现全面控烟。在2008年北京奥运会期间，奥运村、奥运场馆的比赛和观看场所等被划为禁烟区，尽可能扩大禁烟场所的范围。为奥运服务的各种交通工具内也是禁烟的。另外，禁止在运动员、教练员比赛、训练和生活场所销售香烟。无烟北京奥运会无烟上海世博会和无烟广州亚运会推动了北京、上海、广州出台无烟环境立法。此后，天津、深圳、青岛、兰州等多个城市相继颁布了无烟环境法规，由此看来政府控烟的意愿越来越强。2014年11月，国务院法制办公布了我国首部《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，我国控烟有望迈出实质性的一步。无烟政策的最后效果不仅仅取决于政策本身的严格规定和无烟场所的广泛覆盖，如何有效的执行该政策是保护公众健康的关键。目前我国更侧重于制定政策，而对于如何有效的执行政策关注甚少。政策工具是实现政策目标的重要手段，政策工具对政策的执行有着直接的影响。

（二）现状分析

1.公共政策概念的界定

由于公共政策活动本来就具有多方面的特性，而且这些特性又随着公共政策活动的发展而发生变化，不存在永远正确的绝对的公共政策定义，因此公共政策的定义是多种多样的。严强（2008）将公共政策界定为公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经辩论、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择合适的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的活动过程。^[1]

2.公共政策工具概念的界定

公共政策工具，或称为治理工具、政府工具政策，政策工具的研究在20世纪80年代之后才受到西方公共政策学界的普遍重视。而一直以来政策工具的理解上存在多样性，这正说明了政策工具自身具有复杂性。关于其定义不同的学者表述不一但内涵相似，陈振明（2006）在《政策科学》一书中将公共政策工具定义为人们为解决某一社会问题或者达成一致的政策目标二采用的具体手段和方式。^[16]宁骚（2011）在《公共政策学》一书中将政策工具定义为政策主体为实现一定政策目标而实施的各种策略、方法、技术、机制、行动、作为以及人力、资金、设备、资源等手段。^[17]

3.公共政策工具的分类

不同的学者根据不同的标准对公共政策工具所做出的分类也是不同的。其中最具有代表性的是加拿大学者迈克尔.霍莱特和M.拉姆什对于公共政策工具的分类，其分类框架跟为合理和更具有解释力，该分类能够看出公共政策工具的发展演变过程。根据政府介入公共物品与服务提供的程度把公共政策工具分为自愿型政策工具、混合型政策

工具和强制型政策工具三类，强制性依次增强。

3.1自愿型政策工具

自愿型政策工具的核心特征是很少或几乎没有政府干预，以自愿为基础，具体包括家庭与社区、志愿者组织和市场等工具。^[2]

3.2强制型工具

强制型工具是借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导，以此来实施公共政策，解决社会公共问题。包括管制、公共企业和直接提供等工具。^[2]

3.3混合型政策工具

混合型政策工具结合了自愿型工具和强制型工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策，包括信息与规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等工具。^[2]

4.公共场所禁止吸烟政策工具选择的现状

从公共政策活动的实际情况来分析，影响政策工具选择的因素有已确定的政策目标、政策工具自身的特征、政策工具应用的背景、先前的政策工具选择、政策过程的非制度因素、政策过程中资源配置等。学术界对于公共场所禁止吸烟这一问题进行积极地探索，所选择的政策工具一致大于分歧，不约而同侧重于强制型这一政策工具，并配合其他政策工具。选择这样的方式也是基于我国国情的。中国是世界上烟草生产和消费量最大的国家，分别占到全球总量的 1/3 以上。全国约有3.5亿吸烟者，占全世界吸烟者总数的1/4以上。^[3]且在中国的传统文化中香烟是作为一种社交工具来进行礼仪往来的。李俊林（2010）认为烟文化在公众交往中十分盛行, 许多烟民的吸烟行为和习惯已根深蒂固, 一些烟草企业和地方政府认为烟草行业是重要的经济支柱行业, 由此产生了极大的禁烟阻力,所以要想禁烟取得进展就必须消除控烟工作将影响我国经济发展的错误认识。^[4]

4.1规制

强制型政策工具由于有相应的处罚模式，不仅对个人以及产所管理人进行监督，而且对执法的失职行为也进行监督与处罚，所以保证了执法的有效性。所以学者们普遍认为要想使我国的禁烟取得成效，必须完善我国的禁烟制度制定相关的禁烟法律。具有代表性的观点是：王明杰（2011）认为我国应该制定《公共场所禁烟法》，为禁烟提供制度支持，完善禁烟法律制度的根本目的是通过明确责任主体、明确控烟范围，为控烟提供切实有效的法律保障。因此，我国必须加快控烟禁烟的立法进程，建议制定《公共场所禁烟法》。^[5]胡孔笛（2015）认为推动有关公共卫生法律的出台，并在法律中设条款甚至专章来规定公共场所控制吸烟问题，使得这一问题有更权威、统一的规范。另一方面，各地方应加强对有关这一问题的地方性法规的审查、修改、制定工作，使之与最终出台的关于公共场所控烟的条例相互协调。^[6]我国虽然没有全国性的禁烟法规，但是各地方、各行业的规制有的已经实施好多年了，因此刘莘（2016）认为鉴于地方已有多年的控烟立法和执行经验，全国立法时可以把执法体制问题留给地方决定，这样使得先行的地立法所确立的行之有效的执法体制可以保留下来，从而在统一标准统一要求的前提下，达到执法的切实可行。^[7]另外也有学者从公务员的录用制度着手进行禁烟规定，贝品联（2013）建议公务员、行政执法部门招录新进人员是应优先选择不吸烟者，同时因对相关的工作人员作出纪律规定，凡在办公或执行公务执法室一概不许吸烟。^[8]在立法前期，无烟环境立法需要良好的社会支持环境及政治意愿，在法律通过后及实施过程中，无烟环境法律的效果首先体现在公众对于法律的支持及依从性，有研究显示，吸烟者对于法律的支持度越高，其依从率也越高。^[18-19]

4.2宣传

强制型的政策工具虽然得到的禁烟效果甚佳，但是强制型的政策工具的使用需要相应的执法部门、监督部门等，消耗大量的人力与财力。所以在使用强制型政策工具的同时我国学者也提倡配合使用其他类型的政策工具。例如张菊英（2004）等人认为，应利用大众传媒进一步加强吸烟有害健康的宣传和禁烟法规的宣传，把公共场所禁烟的健康教育与社区卫生服务、疾病控制和预防结合起来，大力倡导健康的生活方式。^[6]其中把禁烟与疾病控制和预防结合起来的观点具体体现在王明杰的观点中。王明杰（2011）认为只有大众充分认识到了吸烟和吸二手烟的危害，才能促使民众自觉采取措施，形成良好的全民禁烟氛围。各部门能够像宣传SARS,艾滋病一样重点宣传吸烟有害健康这一国际共识，那么国民的重视程度和认识误区就会能到提高和扭转。^[5]也有学者对香烟的外部包装提出了相关的要求，例如刘美（2015）认为应改变当前香烟外包装的设计格局，突出禁烟宣传。可参照海外国家的做法，从外包装着手让人们对香烟产生仄恶感，达到少吸食的效果。^[9]

4.3税收

杨功焕（2010）认为提高烟草税率，提高烟草价格，以经济手段抑制烟草的消费，是一种最有效的控烟手段。^[11]学者们还从香烟的生产入手进行有效的禁烟，主要观点就是希望我国尽快实现政企分开。例如章彤（2011）认为烟草业必须要改革现行的烟草监管体制，尽快实现政企分开。建议分设国家烟草专卖局和烟草公司，建立一个同企业利益脱离、独立的烟草监管机构，以便逐步减少烟草供应。^[5]彭艳崇（2011）认为在经济发展过程中，政府应当把维护公民健康幸福放在首位，把控制烟草流行提升到基本国策的高度，下决心缩减烟草产量及规模，才能从根本上减少和消除烟草公害。理顺监管体制，实行政企分开，明确监管责任，从源头控制烟草产业的发展。烟草税收不是为了增加财政收入，而是抑制烟草业的发展，减少烟草生产，专门用于如烟草行业工人的再就业和培训，支持吸烟危害研究、宣传，设立专门医疗基金，支持戒烟和吸烟疾病的研究与治疗等，引导、扶持、帮助烟草实施产业替代和转产战略，逐步减少烟草生产。^[12]

5.公共场所禁止吸烟政策工具选择的困境原因

公共场所禁止吸烟政策工具选择虽然符合我国国情，但是所选的政策工具在使用过程中也存在诸多问题，这也就导致了禁烟效果与理想效果的差距，政策工具的使用效果直接决定了政策工具的选择。因此我们更应该综合各方面的因素，选择使用效果最好的政策工具。基于目前学者们的研究，政策工具使用过程中问题的有以下几点：

5.1有法不好用

我国公共场所禁烟的最高法律是卫生部的新修订《公共场所卫生管理条例实施细则》，我国学者认为这部法律没有对公共场所的范围作出明确的界定，造成了执法者的执法困难。并且纵观我国公共场所禁烟的法规，只有极少数有处罚条款并且也只是小额的罚单，而且这些小额的罚单对公共场所的吸烟者来说并没有约束力，开出罚单后后续具体规则也不完善，最终的处罚也仅仅变成了口头警告。李玉华（2012）认为这部法规仅仅是一些原则性的对公共场所经营者的要求，约束的只是经营者，无法对吸烟者进行处罚，也没有对执法主体的执法范围提出明确要求，对监督执法者来说，没有罚则，也就意味着操作性不强。^[10]

5.2法规执行问题

制定出相关法律法规，如何有效的去执行一直是学者们探讨的焦点。没有进行有效执行的法律法规仅仅是一纸文件没有任何的意义。根据李金金（2015）的调查显示，多个城市的依法部门，大部分违反规定的单位都没有进行处罚。严格检查时段过了以后，很多公共场所仍然存在大量违反法规的人。很多公共场所都按照规定张贴了禁止吸烟、为了他人的健康请不要吸烟的告示，但人们根本不重视，因为很多的公共场所没有对吸烟者进行处罚。^[5]

5.3观念问题

我们都知道中国有一句俗语饭后一支烟，赛过活神仙，在某些地区吸烟成为了一种习俗，也是人们社会交往过程中的活动。具有代表性的观点是彭艳崇（2011）认为人们对公共场合吸烟行为很难说不，且经常会处于一种尴尬的境地:一方面，当自己站出来制止他人吸烟的时候，吸烟人认为吸烟是其权利和自由，别人无权干涉;另一方面，人们自己很想站起来制止吸烟的行为，而又都希望身边的人站起来做这件事情，结果是没有人会主动制止吸烟的行为。^[12]

6.公共场所禁止吸烟政策工具使用的建议

为了能更好的选择禁烟政策工具达到理想的禁烟效果，我国学者对于禁烟过程中遇到的问题给出如下几点建议。

6.1制定全国性控烟法律

李云霞（2007）指出我国目前还没有一部专门的公共场所禁止吸烟法规 , 有关禁止公共场所吸烟的规定仅出现在《公共场所卫生管理条例》和《爱国卫生条例 》中。^[13]我国地方的禁烟法律法规由于没有国家法律作为依据，导致其内容空洞，执法主体、监管机制模糊不清，因而不能取得相应的禁烟成果。所以制定出一步全国性的禁烟法律刻不容缓。全国性的控烟法律主要包括两个方面。一是从香烟的消费者入手。主要包括对吸烟场所的限制、对违法吸烟者的处罚、提高香烟的价格等。二是从香烟的生产者入手。包括控制烟草的生产、禁止烟草广告、对烟草企业实行政企分开等。

6.2强化禁烟主体的责任

第《公共场所卫生管理条例》十八条明确规定了公共场所经营者应履行室内公共场所禁止吸烟等禁烟义务，因此经营业主是公共场所禁烟工作的第一责任人，承担主体责任。王苏阳（2014）一是建议公共场所在大厅等顾客必经通道或场所主要位置设立醒目的告示牌，公布场所禁烟监督电话，或者在场所开放处设立禁烟劝阻受理处（台），接受顾客反映吸烟行为，并要求工作人员进行劝阻；二是建议公共场所配备的专（兼）职的劝阻人员佩戴禁烟劝阻员袖章。不仅起到宣传作用，而且便于劝阻工作的开展。^[14]

6.3加大宣传力度，促进社会禁烟意识

我国大部分的禁烟措施针对的都是已经吸烟的人，对这部分人采取控烟的力度较大。不仅这样我们还要积极地宣传吸烟的危害，防止未吸烟的人加入到吸烟的队伍中去。刘美（2015）建议加强公共场所禁烟宣传,创造全社会禁烟氛围。公共场所禁烟的顺利开展,从根本上靠的是吸烟人群与公共场所管理者的自律能力。许多人错误的认为公共场所禁止吸烟仅仅是个人行为,和公共利益无关,这助长了吸烟人群的侥幸心态。这需要全社会和媒体进行吸烟危害的公益性宣传,在街道醒目的位置设立禁烟标志,培养吸烟人群良好的修养和道德,创造全社会禁烟的良好氛围。^[15]

7、总结与展望

综上，现在阶段我国公共场所禁止吸烟政策工具选择研究，主要体现在：研究领域主要放在政策学、法学、卫生学、环境学等领域，研究领域丰富；研究范围已从政策工具的选择理论研究深入至政策工具的实践研究当中，更加注重禁烟政策工具在具体使用过程中遇到的问题；研究视角从法律制定、法律法规执行、监督管理、宣传等视角，能更好的了解公共场所禁止吸烟政策在执行中遇到的问题，以便选择更有效的政策工具，达到更好的禁烟效果；研究方法逐步由文献研究转向实证研究，研究结果更具有实践意义。当前公共场所禁止吸烟的政策选择问题非常繁琐和艰巨，相关研究急需进一步与开展。具体如下：

7.1理论视角需要进一步拓展

目前学术界大多数在法学和公共卫生方面对公共场所禁止吸烟政策工具选择开展相关研究，理论性研究较多，实践性研究较少，多学科、多视角的综合研究不足。因此后续应对这一研究进行多学科、多领域、多视角的综合性研究，这样才有利于禁烟的发展。

7.2指标体系仍需完善

目前国内开展了较多的理论性研究，同时也有少量的以局部地区、城市、公共场所的调查为主的实践性研究，总体而言，尚缺乏基于全国范围内的整体考察，不能明确的显示出不同禁烟政策工具带来的效果，同时学界尚缺乏一致的禁烟指标测度体系，难以了解禁烟政策的效果极其真实水平。不同学者的设置指标、调查方法、对象选取不尽相同，使得研究缺乏相应的可信度。

7.3研究内容

目前公共场所禁止吸烟政策工具研究的未来趋势和走向研究内容尚处于起步阶段，学术界对于公共场所禁止吸烟政策工具的选择建议过于理论化、抽象化缺乏操作性与执行性。在进行政策工具选择时，学术界在自愿型政策工具的研究上仍显匮乏。几乎没有研究涉及到一些禁烟的志愿者组织。也忽略了家庭、社区对公共场所禁烟的影响力。

因此，基于理论视角、研究内容、指标体系等多个层次，公共场所禁止吸烟政策工具选择研究仍是热门内容和关键话题。随着我国公共场所禁止吸烟的城市越来越多，禁烟场所的范围越来越大，禁烟政策工具的选择具有重大的现实意义，将大大推进我国对《公约》的履行。

三．应用前景

研究所得出的有关影响高校禁烟政策工具选择的因素可成为高校等公共场所实施禁烟政策的重要参考，使各场所在实施有关禁烟政策措施时能得到预想的效果，切实提高政策实施效率避免禁烟过程中发生不必要的冲突，使我国的控烟有望迈出实质性的一步。

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