有关农村留守儿童监护制度完善的法律构想开题报告

1. 研究目的与意义、国内外研究现状（文献综述）

一、本课题的意义在经济取得大发展的背景下，城市的就业机会在不断的增多，为了更好地谋求生存，大量农村人口选择到大城市来就业。由于是从农村来的务工人员，工作经常会面临变动的情况，住所也会随之不断改变，因此孩子的教育、就学问题也日益凸显。很多外出务工人员无法妥善安排、照顾自己的子女，便只能选择自己独自外出务工，而将其子女留在农村家中，并委托给家中其他人来监护照料。由于长久的与父母分开，无法直接获得父母的陪伴与照顾，在父爱母爱的缺失下，渐渐形成了农村留守儿童这一社会中的弱势群体。 农村留守儿童的父母忙于外出打工赚钱，无暇顾及孩子的成长变化，他们大多数都是由自己的长辈或者同辈来进行监护，缺乏及时必要的监护使其容易遭受伤害甚至是不法侵害。因而农村留守儿童的监护问题既体现在数量上占比大，还多体现在其人身健康权益容易遭受侵害。近年来农村留守儿童由于监护失能，频频爆出受到侵害的新闻，这一现象让越来越多的人们意识到应当运用法律手段来保护这一群体。（一）理论意义农村留守儿童的权益保护问题近年来一直被社会大众所关注，在2018年的全国两会上有不少人大代表提出了对于农村留守儿童权益保护议题，并提出了一些立法建议，但在具体实行中，一些办法和建议并不能得到很好的实施，原因在于缺乏一定的可操作性。在对于未成年人监护的相关立法中，虽然存在系统的规定，但在留守儿童的保护问题上仍然不能有针对性地解决所出现的种种问题，而且这些规定散见在不同的法律法规中，在解决具体问题时，显得片面与松散。农村留守儿童作为弱势群体，需要我们给予更多的关爱和保护，尤其需要在监护立法上加以关注，而目前监护立法仍存在一些理论问题亟待解决，因而值得我们进行深入的探讨。（二）现实意义2017年10月1日正式施行的《民法总则》中进一步强调了父母对于未成年子女的抚养教育义务，并扩大了被监护人的范围。而对于留守儿童监护问题的解决，需要多方合力来共同配合，除了法律的规定，还需要相关政策来共同配合。2016年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中就提出要保护农村留守儿童的建议。在该意见中，强调家庭、政府部门和学校要尽自己的职责去关爱保护未成年人，并建立健全农村留守儿童的救助保护机制，使得留守儿童受到侵害的情况得到有效的遏制。然而，在具体的监护过程中，对于农村留守儿童这一群体，还缺乏专门的规定。加强相关的立法，不仅可以更好的完善未成年人监护制度，而且可以对留守儿童进行更好的保护和教育，有利于社会的稳定和发展。

二、国内外研究概况（一）国内研究现状 在我国，对未成年人的监护问题或监护权做出规范的法律法规众多，主要包括《中华人民共和国民法通则》、《民法总则》和《共和国未成年人保护法》等，这些法律法规和制度性文件规范了未成年人的监护行为，保护了未成年人的合法权益。对留守儿童的监护当然适用法律关于未成年人的监护，尤其是《民法总则》的实施，对未成年人监护制度做出了新的规定，有利于更好地保障农村留守儿童权益。相较于1986年《民法通则》关于未成年人监护的规定，《民法总则》在此基础上有了新的进步，具体表现为：第一，确立了尊重未成年人真实意愿和儿童利益最大化原则。在遗嘱指定监护，监护人协议，监护人变更等方面明确规定要尊重未成年人的真实意愿。这表明目前我国从立法上越来越重视儿童权益，以实现儿童利益的最大化。第二，在监护类型上增加了遗嘱指定监护。《民法总则》规定遗嘱监护应尊重被监护人意愿，未成年人的父母可以通过遗嘱指定未成年人的监护人；其父、母指定的监护人不一致的，应当尊重被监护人的意愿，根据最有利于被监护人的原则确定监护人。遗嘱指定监护既体现了法定监护人在未成年人监护法律关系中的地位，同时也增加了监护人产生的方式。第三，在监护的履行方式上增设临时监护措施。《民法总则》在对有关人员或者组织向人民法院申请撤销监护人的监护资格规定的基础上，增加“安排必要的临时监护措施”，而监护人资格恢复限于父母确有悔改且符合被监护人意愿，这一措施有利于对监护人缺失情形下的未成年人提供保护。第四，引入国家监护，并且明确了启动国家监护的条件。 为了充分实现法律有关未成年人监护的目标和宗旨，目前学术界学者针对农村留守儿童监护的实际，对现有的监护制度的弊端进行了较为深入的分析，并提出了很多有价值的改进建议：有学者认为，目前法律上对亲权与监护的界定不清，影响了监护制度的实施效果。监护和亲权存在着本质性的差异，亲权是建立在血缘关系基础上的，强调的是父母对子女抚育、保护的权利和义务的结合与统一。监护是对亲权的补充，以此来保护未成年人和限制民事行为能力人的合法权益，更多地强调职责和义务。由于我国现行法律没有区分亲权和监护，造成对亲权的忽略，导致许多常年外出务工的父母与孩子两地分离，疏于对于亲权的履行。同时目前立法对于监护的规定又过于笼统和粗略，导致对监护含义界定的模糊和混乱，这是造成我国法定监护主体缺位的根源。因此，应在结合我国国情的同时，参考和借鉴国外先进的法律制度来规定我国亲权的具体内容，并建立符合我国当前发展需要，适应当前发展阶段且能够解决实际问题的亲权制度。 也有学者认为，我国目前有关农村留守儿童监护制度所存在的弊端集中体现在法律对监护人的相关规定不够科学，并主要包括以下两个方面：首先，有关组织担任监护人的规定不合理，即基层组织、单位或民政部门担任监护人缺乏合理性和实践操作性。对于居委会、村委会而言，工作量大，资金少，而且农村留守儿童数量大，让居委会和村委会在处理繁杂事务的同时还去承担监护职责，难免顾此失彼，左右为难。他们作为监护人，对留守儿童不能实现有效的保护。同时民政部门担当监护人也是欠考虑的，民政部门作为我国的行政机关，履行其固有的行政职能，农村留守儿童的发展关系到社会和国家的发展，应该交由专门的组织实现监护职能，而且法律既没有规定民政部门担任监护人的特定条件，也没有规定执行部门和相应的流程，导致这一规定空有其表，没有实效。尤其对于农村留守儿童而言，在农村民政部门的机构设置人员少，资金不充足，更无法妥善地承担起监护的职能。因此尽管法律规定了几种组织可以担任监护人，但由于监护关系的复杂性和缺乏具体的机构设置，以及法律规定的不具体，导致组织担任监护人缺乏可操作性，从而无法为农村留守儿童提供完善的法律保护，给予其像其他未成年人一样正常的家庭生活。其次，委托监护的规定不明确。具体表现有：第一，受托监护人的监护能力认定条件不清楚。我国《未成年人保护法》第16条规定：父母外出务工而不能履行监护职责的，可以委托其他有监护能力的人对其子女进行监护。此条法律规定为委托监护制度提供了正当性，却没有对受托监护人的资格做出明确的规定。如果仅凭借法定监护人的确认来认定受托监护人，是否会伤害留守儿童的合法权益？法定监护人和委托监护人之间的权利义务是怎样的？法定监护人可以委托哪些法定监护职责？委托监护发生后，父母还需要承担哪些监护职责？这些都没有明确的法律规定。第二，受托者的权利义务不平等。委托监护发生后，受托人成为留守儿童的监护人，其权利义务的规定自然适用我国民法规定关于监护人职责的规定，对被监护人负有监督保护的职责。但是受托监护人的地位毕竟还是有别于法定监护人，对其所享有的权利和承担的监护义务，法律却没有对其做出专门的规定。因此，加强对农村留守儿童的监护，当务之急是完善监护人的相关规定。也有观点认为，我国目前留守儿童的监护之所以成为一个社会性的问题，主要原因在于相关的监督机制不够健全。《民法总则》在第二十七条规定，未成年人的监护人可由未成年人所在地地的居委会、村委会或者当地民政部门来担任。这为居委会、村委会或者当地民政部门担任监护人提供了正当性的法律依据，但在实际执行中这一规定几乎没有实用价值。受封建传统家庭观念的影响，我国未成年人监护制度中国家责任轻，家庭责任重，使得我国未成年人监护局限在亲属自治范围内，特别是在农村，家庭血缘色彩更为浓厚，这就减少了国家和政府应当承担的责任的空间，使得国家和政府对未成年人监护起不到应有的作用，因此没有任何机构能够对监护人的监护行为予以有效监督，国家的监督在有限的时间内要得到以家长制监护为主体的社会监护观念的普遍承认仍然是步履艰难的。所以，即使监护人不尽职履行或者不履行其监护职责而使未成年人的权益受到侵犯时，国家往往只能釆取有限的措施，甚至采取不干涉的态度，因此缺乏公权力干涉是导致目前监护仅局限于家庭亲属内部，且农村留守儿童监护权益受损的重要原因。所以建立专门的留守儿童监护监督制度，显得刻不容缓。 （二）国外研究现状由于农村留守儿童属于我国在城镇化进程中所形成的具有中国特色的这一群体，所以目前国外尚无农村留守儿童相关的专门论述。但很多学者对国外的未成年人监护制度进行了研究，可以对我国农村留守儿童相关监护制度的完善起到借鉴作用。 1.德国未成年人监护制度德国是大陆法系未成年人监护制度的典型代表，实行的是亲权与监护并行又彼此独立的监护模式。德国对于亲权制度，规定了父母照顾未成年子女的义务，若父母滥用亲权而侵害子女人身或精神的权益时可剥夺其亲权，侵害子女财产权时可剥夺其财产管理权，法律同时规定了单方兼双方行使原则是离婚后父母对子女行使亲权的原则。对于未成年人的保护，德国已经构建了一套具体的、完备的关于亲权和监护权的机制，总体监护模式以青少年局、家庭法院、监护法院等机构为主，个人和非政府的自愿性社团为辅，具有操作上的科学性，充分的体现了德国未成年人监护社会化和公法化的发展趋势。德国浓厚的国家监护主义理念使得未成年人的利益受到了社会各界的广泛关注和重视。2.日本未成年人监护制度从日本民法对于日本的未成年人监护的规定来看，有以下三个方面的内容：第一，启动监护程序。监护程序在未成年人无行使亲权者或者行使亲权人无管理权时开始。第二，指定监护人。为了未成年人的利益，最后行使亲权的人指定监护人可以通过遗嘱形式。第三，监护监督。当监护发生争议时，如果父母生前并没有明确的指定监护人，则最后由家庭法院进行选任监护人，法院是监护监督的最后保障。3.英国未成年人监护制度在英美法系中，英国属于典型的代表。在英国未成年人监护制度中，监护的内容就包含了亲权的内容，并不明确的区分亲权与监护权，所有类型的亲权都统称为监护。英国在确定未成年人的监护人选方面，包括指定监护、法定监护、选定监护三种方式。在未成年人监护的内容上有两个方面：一方面是父母对未成年子女的照料和管教，另一方面是父母管理未成年子女的财产及其收益。 英国也同样设立了监护监督制度。监护监督的对象既包括未成年人的监护人，也包括未成年人的父母。监护监督的主体是英国政府或其他人，旨在防止儿童受到伤害。英国的监护制度非常重视国家的强制干预，国家能够提供失业家庭中的未成年人最基本的生活保障。4.美国未成年人监护制度 美国的儿童保护制度在世界上来说比较完善，具有典型性。尽管各州的立法决定了美国的未成年人监护制度，但是在联邦政府的调控下，各州关于未成年人监护制度是基本一致的，均以子女利益最大化为原则。美国未成年人监护制度同样的也不区分监护权与亲权，是以亲权作为监护制度的主要内容。一旦父母不积极履行监护职责，国家和社会将进行强制的公权力干预，维护未成年人的家庭生活，确保有利于未成年人成长的监护方式。 在监护人选上，美国国家提倡和鼓励父母作为监护人，美国的儿童保护方案制度十分完善，例如：美国规定了强制举报制度，医生、教师等与儿童接触的工作人员具有举报义务，如果得知或者怀疑儿童受到来自父母或其他人的伤害，没有举报则承担相应的法律责任。

2. 研究的基本内容和问题

一、研究的目标 本课题旨在通过对我国农村留守儿童监护制度进行现状分析，对比域外相关国家未成年人立法和制度，借鉴其合理之处，并对现行农村留守儿童监护制度所存在的弊端进行探讨，根据农村留守儿童监护的实际，在诸如实行亲权与监护权分离、设立留守儿童监护机构、健全委托监护制度以及建立监护监督机制等方面提出相应的法律对策，以求更好地保障农村留守儿童的合法权益。

二、研究的内容 本研究的主要内容包括： （一）农村留守儿童及其监护 1.农村留守儿童的概念 2.农村留守儿童监护问题的产生及其特点 （二）农村留守儿童监护制度的现状和存在的弊端 1.农村留守儿童监护立法现状 2.农村留守儿童监护制度所存在的问题 （三）国外未成年人监护制度及其启示 1.国外相关制度概述 2.可供借鉴之处 （四）完善农村留守儿童监护法律制度的建议 1.实行亲权与监护分离 2.健全委托监护制度 （1）确立委托监护制度 （2）明确规范被委托人的监护能力与资格 （3）明确委托关系中各方的权责关系 3.建立监护监督机制 （1）建立适格的监护监督主体 （2）明确监护监督人的职责

3. 研究的方法与方案

一、研究方法 （一）文献分析：本课题的研究将通过知网、万方、维普以及lexis nexi等国内外知名数据库以及百度、谷歌等搜索引擎，全面查阅和搜集国内外与课题相关的资源文献和案例，为课题提供背景基础和理论准备。 （二）比较研究：本课题在研究我国农村留守儿童监护制度时，将充分参考国外在这方面的相关立法和和学术研究成果，同时还会结合我国国情与政策取向来进行对比，从而汲取对我国有益的启示。 （三）归纳研究：本课题将针对现行法律规范的不足，并总结实践中所存在的问，提出系统完整的有关农村留守儿童监护制度的改进建议。 （四）法律解释方法：我国关于农村留守儿童监护制度的立法并不健全，相关法律问题的解决必须考虑到解决成本。通过法律解释方法，结合传统理论与现行规范对这一制度进行完善。只有在法律解释无法达到目的时，再进行新规范创设。

二、技术路线

4. 研究创新点

（一）研究方法的创新性：本课题采用文献研究法和比较研究法，对我国农村留守儿童监护制度存在的问题进行分析，做到理论与实践的统一，具有一定的创新性。

（二）研究内容的创新性：本课题所研究的问题涉及到的相关法律法规并不健全，课题通过对我国法律在留守儿童监护领域的实际问题进行分析研究，着眼于农村留守儿童监护的特点及规律，不断探索创新并有针对性提出完善我国农村留守儿童制度的相关建议，可以对相关的立法提供参考。

（三）研究思路的创新性：本项目的研究思路从整体上看可以分为由理论到实践再从实践到理论的思路。

5. 研究计划与进展

2019年10月——2019年11月：确定研究主题，并与指导老师进行沟通； 2019年11月——2019年12月：列出论文提纲，收集并研读相关的资料文献； 2019年12月——2020年01月：整理与提纲相对应的资料，理出论点论据； 2020年02月——2020年03月：完成论文初稿的撰写； 2020年04月——2020年05月：完成论文修改及定稿工作。